Національний інститут стратегічних досліджень



Скачати 390.69 Kb.
Pdf просмотр
Сторінка1/3
Дата конвертації02.03.2017
Розмір390.69 Kb.
  1   2   3


НАЦІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ СТРАТЕГІЧНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ








РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗОВНІШНІХ
ЗНОСИН ТА ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Аналітична доповідь






КИЇВ - 2015

2
УДК ____
За повного або часткового відтворення матеріалів даної публікації посилання на видання обов’язкове
Автори:
Веселовський А.І., Кононенко К.А., Александров О.С., Гончарук А.З., Цвєтков
О.Г.
За заг. ред. Веселовського А.І.
Електронна версія: http://www.niss.gov.ua
Реформування системи забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби України : аналіт. доп. / Веселовський А.І., Кононенко К.А.,
Александров О.С., Гончарук А.З., Цвєтков О.Г. – К. : НІСД, 2015. – 41 с.

Доповідь пропонує оптимальну для України (за сучасних умов) систему забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби. Йдеться передусім про принципово нові підходи, зокрема щодо запровадження інституту державних політик, перенесення центра ваги у прийнятті поточних дипломатичних рішень на рівень відповідальних виконавців (деск-офісерів), запровадження функціонального бюджетування, створення сучасної системи міжвідомчих стратегічних комунікацій.

3
Зміст
Вступ
1. Загальні положення
2. Актуальність реформування системи забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби в контексті загальної реформи державного управління
3. Реформування законодавчої бази у сфері зовнішніх зносин
4. Передумови, засади та основні напрями реформування дипломатичної служби України
4.1. Передумови реформування системи дипломатичної служби України
4.2. Засади реформування дипломатичної служби
4.3. Структурна перебудова Міністерства закордонних справ як ключової ланки в системі дипломатичної служби
4.4. Нова кадрова політика
4.5.
Запровадження сучасних систем внутрішнього закритого електронного документообігу та оперативного інформаційного зв’язку
4.6. Розбудова матеріальної бази дипломатичної служби у відповідності до її коротко- та довгострокових пріоритетів розвитку
5. Перебудова системи міжінституційної взаємодії в системі забезпечення зовнішніх зносин
5.1.
Реформування системи міжвідомчих відносин у сферах зовнішньоторговельних зв’язків та експортної політики
5.2. Інформаційна діяльність в міжнародному просторі та міжвідомчі стратегічні комунікації
5.3. Взаємодія в рамках розвідувального співтовариства України
5.4. Координація державної політики в сфері європейської та
євроатлантичної інтеграції
6. Висновки та пропозиції (заключні положення)

4
Вступ
Протягом останніх років українським експертним середовищем, в т.ч.
Національним інститутом стратегічних досліджень, неодноразово підіймалося питання актуальності глибокого реформування дипломатичної служби України та Міністерства закордонних справ України як її ключової ланки у відповідності із сучасними стандартами, прийнятими у більшості демократичних країн. З особливою гостротою це питання постало після
Революції Гідності в світлі очікувань від української дипломатії швидких ефективних дій щодо відновлення міжнародної репутації України та її нового позиціонування на світовій арені, прискорення реалізації завдань інтеграції до
ЄС і НАТО. Необхідність гнучкого реагування дипломатичної служби на нові масштабні виклики, пов’язані з «гібридним» характером агресії Російської
Федерації проти України, також вимагає від неї неординарних кроків та внесення кардинальних змін в усталену практику її діяльності.
З огляду на динамічні зміни міжнародного безпекового середовища
України під впливом російської агресії та спровоковані нею трансформації глобального масштабу, нині перед Міністерством закордонних справ України стоять безпрецедентні за складністю завдання переосмислення усієї парадигми зовнішньої політики держави та вироблення нових підходів до її формулювання
і реалізації. Ці завдання практично неможливо виконати без докорінного реформування міністерства та перетворення його на ефективне зовнішньополітичне відомство європейського зразка.
Такі цілі декларуються й парламентською більшістю у Верховній Раді
України (цьому питанню було присвячене зокрема спеціальне засідання
Комітету Верховної Ради України у закордонних справах) та сформованим нею
Кабінетом Міністрів України, які від початку своєї роботи підтвердили спрямованість своїх політичних зусиль на реформування діючої структури державного управління, очищення її від залишків командно-апаратної системи, заміну лінійної системи державного управління на функціональну, зокрема й у сфері зовнішніх зносин. Ці зміни мають визначатися, серед іншого, очевидними для демократичного ладу перевагами практики партійної ротації та більш гнучкого реагування на вимоги часу і глобальні виклики, що наразі демонструється керівництвом зовнішньополітичних відомств у більшості демократичних країн. Для всіх них – і найбільш потужних (США, Канада,
Велика Британія, Швеція, Італія), і середнього рівня (Нідерланди, Польща,

5
Норвегія) – перехід до нової дипломатії ХХІ ст. характеризується все більшим урахуванням економічних факторів, створенням не формальних, а постійно діючих перехресних внутрішніх і міжвідомчих комунікаційних зв’язків, проведенням структурних реформ у напрямку її оптимізації: замість вузьких територіальних створюються об’єднані функціональні підрозділи та генеральні директорати. Світовий досвід доводить доцільність децентралізації владних повноважень в організаційній ієрархії, разом з оптимізацією чисельності персоналу та дипломатичної присутності в різних регіонах світу.
Дедалі більш поширеною стає практика прийняття найважливіших зовнішньополітичних рішень в адміністраціях президентів чи канцеляріях глав урядів за допоміжної ролі дипломатичних відомств. Однак цей феномен виявляється насамперед у представницькому та медійному полі чи при ухваленні закритих стратегічних рішень. Адже виклики глобального розвитку, нові пріоритетні завдання міжнародного порядку денного – просування демократичних цінностей, протидія агресіям, надання сприяння миротворчим зусиллям, вирішення проблем навколишнього середовища, питань зростаючих мас біженців, боротьби з корупцією, міжнародним тероризмом тощо – також призводять до того, що царина національної зовнішньої політики вже не є полем діяльності чи контролю виключно органів зовнішніх зносин, але й багатьох інших органів влади, включаючи парламентські структури та державні
інституції. Лідери держав та урядів, міністерства і парламентські структури у нинішній час цілком самостійно виходять на прямі міжнародні зв’язки зі своїми безпосередніми візаві і партнерами, демонструючи тим самим нові умови міжнародних контактів та різні рівні впливу на формування національних зовнішньополітичних курсів.
Звідси часом робиться доволі поспішний висновок про зменшення ролі і навіть занепад сучасної дипломатії у її класичному вигляді. Всупереч цьому, на думку провідних світових теоретиків дипломатичної служби, визначений
Віденською конвенцією 1961 року перелік функцій дипломатичних представництв, зокрема: представництво, захист, проведення переговорів,
інформування та розбудова взаємовідносин, нині має бути доповнений активним і зацікавленим просуванням національних інтересів, рекламуванням можливостей, обґрунтуванням пропозицій, управлінням і обслуговуванням, а головне – сприянням досягненню сприйняття і взаєморозуміння між своєю країною і країною перебування.

6
Головним при цьому є розуміння того, що при всіх контактах – на найвищому і високому рівнях, з впливовими міжнародними акторами і організаціями – для досягнення позитивного результату не можна обійтися без
ґрунтовної попередньої проробки питань професіоналами дипломатичної служби, допомоги різнопрофільних міжнародних експертів і виконавців із забезпечення таких контактів, розробки і контролю за впровадженням усіх укладених міжнародних домовленостей і угод.
Американська школа дипломатії додає до цього як нову місію ХХІ ст. – необхідність зв’язувати людей і народи «своєї» і «чужих» держав і, в рівній мірі, сприяти підвищенню конкурентоспроможності «свого» бізнесу у світових господарських відносинах.
За таких умов різко зростають вимоги до професійних кваліфікацій дипломатів, рівнів їх відповідальності і, загалом, вміння так проводити свою професійну діяльність, щоб, максимально забезпечуючи інтереси своєї країни, добиватися позитивних результатів і реакції в країні перебування. Зарубіжні
МЗС вже ставлять перед своїми дипломатичними службами подібні завдання.
Справа реформування вітчизняного зовнішньополітичного відомства саме і полягає у збалансуванні власних цілей і підходів та спрямуванні відповідної фахової підготовки свого дипломатичного персоналу.
Важливо зазначити, що метою цієї аналітичної доповіді не є аналіз поточної діяльності Міністерства закордонних справ України або виявлення недоліків в його роботі – вони відомі. Доповідь пропонує оптимальну для
України (за сучасних умов) систему забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби. Йдеться передусім про принципово нові підходи,
зокрема
щодо запровадження інституту державних політик, перенесення
центра
ваги у прийнятті поточних дипломатичних рішень на рівень
відповідальних
виконавців (деск-офісерів), запровадження функціонального
бюджетування
, створення сучасної системи міжвідомчих стратегічних
комунікацій
.
Під час підготовки доповіді, крім вивчення досвіду інших країн, були використані матеріали українських дипломатів та експертів, зокрема Концепція реформування дипломатичної служби України (від 14.07.2015 р.), підготовлена
Міжнародним центром перспективних досліджень, дослідження на цю тему

7 громадської організації «Майдан закордонних справ», публікації в ЗМІ українських дипломатів О.Данилейка, Б.Яременка та В.Філіпчука.
З огляду на те, що доповідь має практичну спрямованість, рекомендації фактично складають її основний зміст і тому не виокремлюються у самостійний розділ.
1. Загальні положення
Коаліційна угода, яка визначає політичну позицію парламентської більшості у Верховній Раді України і якою керується у своїй поточній діяльності Кабінет Міністрів України, надає великої уваги створенню в Україні
європейської моделі державного управління. Одним з проявів цього є, зокрема, закладена в угоді концепція реформування системи державного управління, що знайшло своє відображення у новій редакції проекту Закону України «Про державну службу».
Водночас, в контексті реформування окремих галузей соціально- економічної сфери країни та відповідних функцій держави, детально прописаних у Коаліційній угоді, в ній практично не згадується зовнішньополітична сфера. Це може створити враження про виняткову досконалість існуючої системи забезпечення зовнішніх зносин та міжнародної взаємодії, в якій важлива компетенція належить Міністерству закордонних справ України. Такий підхід є, без сумніву, хибним, оскільки з боку Президента
України, Верховної Ради та громадськості систематично лунають зауваження до роботи МЗС, висловлюються побажання й вимоги активізації/адекватного забезпечення окремих напрямів зовнішньополітичної діяльності, виконання міжнародних зобов’язань України, донесення позиції України до іноземних партнерів, захист національних інтересів на тлі агресії Російської Федерації проти нашої держави.
Тому реформи мають об’єктивно розпочатися й у системі забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби України, торкаючись при цьому як законодавчої бази, так і питань, пов’язаних з функціонуванням МЗС як центрального органу виконавчої влади та усім комплексом діяльності і взаємодії органів державної влади у сфері зовнішніх зносин.


8
2. Актуальність реформування системи забезпечення зовнішніх
зносин та дипломатичної служби в контексті загальної реформи
державного управління
Глибоке реформування державної служби та дипломатичної служби як її складової дозволить вивести МЗС із стану деградації, в якому воно перебуває наряду з іншими державними органами, та продемонструє здатність держави загалом до реформування системи державного управління.
У цьому контексті у проекті Закону «Про державну службу» (у новій редакції), ухваленому Верховною Радою України у першому читанні 23 квітня
2015 р., основними завданнями реформи системи державного управління, зокрема, визначені:

деполітизація та професіоналізація державної служби;

введення нової прозорої класифікації посад державної служби;

розвиток вищого корпусу державної служби;

запровадження виключно конкурсного відбору на посади державної
служби (усіх категорій);

перетворення підрозділів по роботі з кадрами в державних органах на HR служби, які функціонально будуть координуватися державним органом з питань державної служби з наступними функціями: реалізація кадрової політики, ведення статистики і HR аналітики, ведення профілів державних службовців, участь в організації конкурсів на заміщення вакантних посад, оцінці державних службовців;

впровадження ефективних інструментів оцінювання державних службовців з урахуванням досягнення відповідних цільових показників;

запровадження програм розвитку персоналу, планування кар’єри та розвитку талантів, створення кадрового резерву, побудову ефективної системи професійного навчання державних службовців, у тому числі через залучення приватних надавачів послуг,

впровадження інноваційних технологій, посилення повноважень та відповідальності державних секретарів міністерств, керівників державних органів за якість таких послуг;

9

уніфікація розмірів заробітних плат для всіх державних службовців у відповідності з категоріями і в залежності від рівня відповідальності, складності роботи та компетенції, що вимагаються.
Усі додаткові виплати робитимуться виключно на основі оцінки виконання.
Перелік зазначених завдань супроводжується комплексом дій, які наведені в п 2.2.2. у якості основних положень майбутнього проекту Закону
України «Про центральні органи виконавчої влади України» та інших законодавчих актів, щодо:

запровадження інституту державних секретарів міністерств;

скорочення політичних посад заступників міністра;

укрупнення департаментів міністерств
із посиленням відповідальності та збільшенням повноважень їх керівників, утворення типових секретаріатів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

фінансування міністерств,
інших органів виконавчої влади відповідно до обсягу покладених на них завдань та результатів їх виконання;

надання міністру виключних повноважень на внесення Кабінету
Міністрів
України пропозицій щодо призначення своїх заступників та керівників центральних органів виконавчої влади, що перебувають в його координації, посилення його політичної відповідальності за реалізацію державної політики;

надання керівнику центрального органу виконавчої влади повноважень щодо призначення своїх заступників.
Ці положення Коаліційної угоди на даний час залишаються невиконаними, зокрема через неготовність окремих парламентських фракцій та груп інтересів в них деполітизувати державне управління та, відповідно, втратити вплив на механізми ухвалення його рішень. В суспільстві зростає невдоволення затягуванням із впровадженням однієї з ключових реформ, яка активно декларувалася в процесі Революції Гідності. Це особливо помітно на тлі зрушень у сфері децентралізації влади та набуття нових повноважень

10 органами місцевого самоврядування, які будуть змушені в цих умовах співпрацювати з нереформованою центральною владою.
Слід зазначити, що триваюча агресія РФ проти України примусила до швидкого (хоча і неповного), натомість широко підтриманого громадськістю, реформування Міністерства оборони та військово-промислового сектору національної економіки. Водночас поступ реформ в цих сферах продемонстрував силу опору пострадянського державного апарату та межі, до яких можливо дійти у процесі реформування державних структур без загрози дестабілізації їх роботи.
Міністерство закордонних справ за визначенням є найбільш близьким до
європейських відомств за структурою і алгоритмом роботи центральним органом виконавчої влади з порівняно невеликим бюджетом і кількістю працюючих, орієнтованим і мотивованим персоналом. Саме тому процес повноцінного, наближеного до європейських стандартів реформування МЗС міг би стати водночас і своєрідним полігоном для подальшого реформування інших центральних органів виконавчої влади.
З огляду на це, уявляється доцільним запровадити пілотний проект реформування державного управління в Україні на прикладі Міністерства закордонних справ України як до певної міри самостійного центрального органу виконавчої влади, що у специфічний спосіб впливає на ділові і політичні процеси в державі.
Глибоке реформування системи забезпечення зовнішніх зносин та включених до неї інституцій вже відбулося в усіх суміжних з Україною державах, за винятком
Білорусі.
Кардинальних змін зазнали зовнішньополітичні відомства в країнах Центральної і Південно-Східної
Європи, які нещодавно стали членами Європейського Союзу та НАТО.
Необхідність імплементації Угоди про асоціацію з ЄС поставила це питання в
Україні на порядок денний в якості першочергового завдання.

3. Реформування законодавчої бази у сфері зовнішніх зносин
Законодавство України в цілому створює належну основу для регулювання сфери зовнішніх зносин. Конституція України закріплює компетенції в цій сфері за Верховною Радою України (стаття 18; стаття 85

11 абзаци 4, 5, 8; стаття 92 абзац 9), Президентом України (стаття 106 абзаци 2, 3,
4, 5, 10) та Кабінетом Міністрів України (стаття 116 абзаци 1, 2, 8).
Крім того, ця сфера регулюється через:
- Закон України «Про дипломатичну службу України»;
- Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України»
(стаття 3 абзаци 1,2; стаття 13 абзаци 2, 6, 8);
- Закон України «Про міжнародні договори України» (стаття 3 абзаци 1,
2а, 2б, 2в, 2г, 2д, 3, 4; стаття 6 абзаци 1, 2, 3);
- Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (стаття 2 абзаци 1-1, 1-
8; стаття 19 абзац 1, стаття 20 абзаци 1-1, 1-4; стаття 42 абзац 1-1);
- Закон України «Про Службу зовнішньої розвідки України» (ст.3);
- Указ Президента України «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин» від 18 вересня
1996р. №841 (стаття 1);
- Положення про Міністерство закордонних справ України, затверджене
Указом Президента України від 06 квітня 2011р. №381 (статті 1, 3,10-1, 10-2,
10-3, 10-4);
- Положення про дипломатичне представництво України за кордоном, затверджене Розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 р. №166;
- Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене
Указом Президента України від 02 квітня 2010р. №504;
- Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затверджене Указом Президента України від 14 жовтня 2005р. №1446 (статті 3-
1, 3-2, 3-3, 3-4, 3-5, 3-6, 3-8, 3-9, 3-10, 3-11, 3-12, 3-12, 3-13);
- Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затверджене Указом Президента України від 31 травня 2011р. №634 (статті 3,
4-13, 4-14, 4-15).
Окремий масив складають численні підзаконні акти, внутрішньовідомчі положення, інструкції і накази, належним чином зареєстровані в Міністерстві юстиції України.

12
Аналіз зазначених документів свідчить про наявні в них численні неточності, розбіжності і навіть прямі протиріччя, які часто завдають шкоди політичним та економічним інтересам країни, створюють юридичні перешкоди для нормального розвитку відносин із зовнішнім світом, спричиняють міжвідомчі суперечності, не сприяючи таким чином продуктивній роботі уряду та центральних органів виконавчої влади та підриваючи довіру громадян до публічних інститутів.
У цьому зв’язку було б доцільним створення спеціальної позавідомчої робочої групи у складі фахівців з конституційного, адміністративного і міжнародного права для комплексного огляду і унормування законодавства, що регулює сферу зовнішніх зносин, з урахуванням досвіду країн ЄС. Як уявляється, формування такої групи мало б відбуватися шляхом відкритого конкурсу при Комітеті Верховної Ради України у закордонних справах, з огляду на те, що саме парламент у подальшому має приймати оновлене законодавство.
В якості першочергового кроку у фокусі роботи такої групи має стати напрацювання нової редакції Закону України «Про дипломатичну службу
України
», в якому доцільно було б закріпити більшість новацій, що планується запровадити в процесі реформування дипломатичної служби.
Крім того, необхідно розробити і затвердити низку документів процедурного характеру щодо:

порядку погодження керівників закордонних дипломатичних установ (ЗДУ) та керівників торговельно-економічних місій (ТЕМ) з відповідним комітетом Верховної Ради (у закордонних справах,
євроінтеграції, національної безпеки і оборони тощо) у формі слухань кандидатів на призначення на засіданні комітету; комітет повинен мати право зупинити призначення у випадку негативної оцінки кандидата;

порядку погодження з Адміністрації Президента України кадрових призначень в системі дипломатичної служби (виключно на рівні керівників ЗДУ);

взаємодії дипломатичної служби з адміністративними та розвідувальними органами (через оновлення діючих інструкцій);

13

порядку призначення і статусу працівників дипломатичної служби, відряджених для виконання певних завдань до інших органів державної влади, наукових установ;

порядку призначення і статусу відряджених до МЗС (а надалі й до закордонних дипломатичних установ) для виконання певних завдань представників інших центральних органів виконавчої влади.
Основні положення зазначених документів мають також знайти відображення в новій редакції Закону України «Про дипломатичну службу
України».

4.
Передумови, засади та основні напрями реформування
дипломатичної служби України
Положення про Міністерство закордонних справ України визначає його як «головний орган у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин України». Виходячи з цього, саме МЗС розробляє і планує зовнішню державну політику, яка після обговорення Верховною Радою і затвердження
Президентом набуває сили. Ця державна політика має багатовимірний характер, оскільки, за визначенням, включає в себе міжнародну діяльність всіх державних інститутів, починаючи від Президента України, а також політичні, економічні, безпекові, соціальні рішення у зовнішній сфері.

4.1. Передумови реформування системи дипломатичної служби
України
Нинішнє загострення ситуації в Україні і навколо неї, реальні загрози національній безпеці і територіальній цілісності країни, пов’язані з агресією РФ проти нашої держави, імперативи дотримання обраних Україною пріоритетів щодо курсу на набуття членства в ЄС та в НАТО, як і деякі інші цілі забезпечення національного розвитку
і розширення міжнародного співробітництва, формують радикального характеру виклики, які вимагають нових організаційних рішень і цільового реформування дипломатичної служби та державного управління нею.

14
У цій ситуації особливо помітною стає нереформованість системи державного управління, невід’ємною частиною якої є дипломатична служба, що зумовлює низку проблем у стосунках МЗС з іншими органами виконавчої влади. Традиційно слабким залишається експертна взаємодія МЗС та дипломатичної служби в цілому з іншими складовими державного сегменту, ще більш слабким є зв’язок з приватним та громадським сектором, бізнесом, регіонами.
Нині в діяльності МЗС присутні безініціативність, нездатність адекватно та інноваційно реагувати на актуальні виклики і проблеми, повільність функціонування системи, що зумовлено лінійними принципами побудови системи управління. Переважна кількість рішень ухвалюється на рівні міністра або його заступників, діяльність середньої та нижчої ланок спрямована лише на виконання вказівок керівництва. Фактично міністерство та закордонні дипломатичні установи, як і решта органів державної влади
України, здатні лише на поверхове виконання вказівок і поточне адміністрування, у виняткових випадках – на реагування на кризові ситуації.
Брак адекватного реагування на інтереси громадян, зосередженість на часто беззмістовному листуванні, на візитах високого рівня, які нерідко відірвані від реальних проблем і мають протокольно-символічний характер, є, на жаль, також типовим явищем в роботі дипломатичної служби та дають підстави для її звинувачень у нераціональному витрачанні бюджетних коштів.
Частковим поясненням такого стану справ є системне обмеження обігу
інформації та низький рівень її захисту в МЗС та, особливо, в закордонних дипломатичних установах. З огляду на політичні традиції, бізнес-інтереси, неадекватну оцінку режимності в державному апараті в цілому та в МЗС зокрема, дипломатична служба зазвичай не володіє рівнем інформації, необхідним для визначення суті проблеми і шляхів її подолання.
Проблемним питанням залишається збереження лінійної системи управління дипломатичною службою та домінування в ній адміністративного підходу до розподілу повноважень, що базується на недовірі до виконавця, його низькій кваліфікації тощо. Нині іноземні партнери, навіть невисокого рівня, намагаються вести діалог з українською дипломатичною службою на рівні не нижче заступника міністра; дипломати нижчого рівня здебільшого
ігноруються саме через те, що рівень заступника міністра виявляється

15 найнижчим, враховуючи наявність належного рівня інформованості та права прийняття рішень. В дипломатичних службах європейських країн ситуація, зазвичай, протилежна: саме дипломати нижчого рівня (деск-офісер, керівник відділу) належним чином інформовані та спроможні приймати рішення.


Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал