Суди майбутнього Міжнародна конференція судової досконалості 2016




Сторінка1/7
Дата конвертації13.02.2017
Розмір0.81 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7

Суди

майбутнього

Міжнародна конференція судової досконалості

2016

Система оцінювання роботи суду як засіб
підвищення

довіри громадськості до
судової системи


Практичний звіт
Суддя Валентина Сімоненко
Верховний Суд України
Голова Ради суддів України
Томас Вертелецький
Фахівець з моніторингу та оцінку
Проект USAID
«Справедливе правосуддя»
Київ
-
Сингапур 2016

2
ЗМІСТ
Вступ
3
Роль суддівського самоврядування у вдосконаленні роботи суду в Україні
4
Система оцінювання роботи суду в Україні: історія розробки та короткий опис
6
Впровадження системи оцінювання роботи суду в Україні: базовий та комплексний рівень
10
Долучення вимірів, що рекомендовані міжнародними засадами судової досконалості до системи оцінювання якості роботи суду в Україні
11
Роль системи оцінювання роботи суду у вдосконаленні управління судами, підвищенні ефективності здійснення судочинства та покращенні комунікації судів з громадськістю
12
Необхідні ресурси для повного впровадження системи оцінювання роботи суду в українських судах
14
Подальші кроки впровадження системи оцінювання роботи суду
16


Додаток 1. Анкета внутрішнього опитування суддів
18
Додаток 2. Анкета внутрішнього опитування працівників суду
25
Додаток 3. Таблиця базової статистичної інформації про суд
31
Додаток 4. Бланк аналізу судової справи
32
Додаток 5. Бланк аналізу судового рішення
34
Додаток 6. Анкета опитування відвідувачів суду щодо якості
функціонування суду (Картка громадянського звітування)
37
Додаток 7. Рамкова схема оцінювання роботи суду та детальний опис
рекомендованих показників
44
Додаток 8. Результати впровадження системи оцінювання якості
роботи суду у пілотних судах
59

3
Україна в цифрах


Незалежність:
з серпня 1991 р.
Територія:
603,500 кв.км
Населення (2015 приблизно):
44,429,000
ВВП номінальний (2015 прогноз):
еквівалент $ 90138 млн
ВВП на душу населення, номінальний (2015 прогноз):
$ 2199

ВСТУП

Рада суддів України (РСУ) — це єдиний орган, відповідальний за суддівське самоврядування в Україні. РСУ впроваджує рішення З’їзду суддів, який проводиться раз на два роки, наглядає за діяльністю Державної судової адміністрації України (ДСА), а також розробляє і впроваджує цілу низку ініціатив, спрямовану на забезпечення суддівської незалежності та сприяння підзвітності судової влади. Рішення РСУ є обов’язковими до виконання для усіх судів України і, таким чином, складають частину законодавчої бази системи правосуддя
України.
Проект ―Справедлива, підзвітна, незалежна та відповідальна судова влада» (надалі Проект
«Справедливе правосуддя») Агенства
Сполучених Штатів
Америки з міжнародного розвитку
(USAID) підтримує законодавчі, нормативні та інституційні реформи у судових установах
України, спрямовані на закладення основи для більш підзвітної та незалежної судової системи в Україні. Сприяючи досягненню цієї мети, проект ―Спрведливе правоусддя‖ залучає суддів, працівників судової системи, правників та представників громадянського суспільства до процесу вдосконалення якості роботи суду та сприяння формуванню громадської довіри до судової системи з допомогою процедур оцінювання якості роботи суду.
У 2014 році Україна зіткнулася із серйозними викликами с своєму розвитку.
Громадянські заворушення та політична криза, що розпочалися наприкінці 2013 року і набули широкого розмаху в січні-лютому 2014 р., призвели до падіння режиму Віктора Януковича та різкого посилення вимоги громадськості щодо швидкого реформування державних установ та люстраційної перевірки державних службовців.
Подальше вторгнення Росії на суверенну територію
України та збройний конфлікт у Донецькій та
Луганській областях вплинули на програму дій української влади в
Судова система України в цифрах

767 судів, в тому числі:
Верховний Суд України
Вищий суд з розгляду цивільних та кримінальних справ,
27 апеляційних судів та 665 судів першої інстанції –в загальній юрисдикції
Вищий адміністративний суд, 9 апеляційних судів та 27 судів першої інстанції – в адміністративній юрисдикції
Вищий господарський суд, 8 апеляційних судів та 27 судів першої інстанції – для господарських судів
Органи судової влади та суддівського самоврядування
Вища рада юстиції
Рада суддів України
Вища кваліфікаційна комісія суддів України
Державна судова адміністрація України

Понад 7700 суддів (2014)
Понад 25,000 працівників апарату суду (2014)
Понад 4,2 млн справ на рік (2014)

Близько $363 млн – еквівалент фінансування судової системи в
2014 р., 0.3% від ВВП
Близько $1580 – еквівалент щомісячної середньої суддівської винагороди в 2014 р.
Близько $313 – еквівалент щомісячної заробітної плати працівників апарату суду в 2014 р.


4 задоволенні вимог громадськості щодо невідкладного здійснення реформ в державі. Тим часом, влада в Україні визнає, що судова реформа – це пріоритет номер один як для неї самої, так і для народу України.
Таблиця на цій сторінці, показує, наскільки масштабною є судова система України, та дає уявлення про об’єм роботи, що ми маємо виконати для реформування судової системи в нашій країні.
Основне завдання судової системи України – здійснення правосуддя, керуючись принципами верховенства права і надаючи кожному право на справедливий суд. Тим часом, законодавча база для здійснення правосуддя все ще значною мірою орієнтована на захист інтересів влади, а не на захист прав громадян. Суди отримують недостатнє фінансування і є перевантаженими, через що стають об'єктом політичного та інституційного тиску. За даними соціологічних досліджень, які проводяться упродовж останніх декількох років, громадськість сприймає судову систему як залежну від політичних інтересів та, значною мірою, непідзвітну.
Серед найбільших інституційних проблем, з якими стикається судова система України, –
неефективне судове адміністрування та управління рухом справ і низький рівень громадської довіри до судової системи. Звичайно, ці проблеми пов’язані з більш широкими викликами, як от втручання виконавчої гілки влади у роботу судової системи, низький рівень суддівської незалежності, а також сприйняття судової системи громадськістю як неефективної та корумпованої. Ці проблеми склалися внаслідок обмеженої взаємодії між судовими установами та громадянами і підкріплені сприйняттям судів як правоохоронних чи каральних установ у дусі радянської епохи, у яких немає ані традицій, ані мети, які були би пов'язані зі служінням громадськості через здійснення правосуддя. Суперечливі стосунки між судовою системою
України та народом України можна підсумувати як те, що всім відомо, що суди загалом працюють погано, але дуже мало людей може пояснити, що мається на увазі під поняттям
«суд працює добре». Таким чином, керівникам судової системи України, як і українській владі взагалі, загалом складно донести чітке та конкретне повідомлення громадськості стосовно процесів реформування судової системи і чого громадськість може з цього очікувати у найближчі роки.
РСУ та проект ―Справедливе правосуддя‖ у партнерстві з іншими українськими та міжнародними організаціями працюють над наданням допомоги судовому сектору України у подоланні труднощів, зазначених вище. З-поміж інших цілей, над досягненням яких ми працюємо разом, – також підвищення професіоналізму та ефективності у судовій системі
України. На шляху до досягнення цієї цілі одним із наших ключових завдань є розробка та впровадження національної системи оцінювання роботи суду (СОРС), яка надалі сприятиме здійсненню належного оцінювання діяльності судів на основі об'єктивних критеріїв заради вдосконалення управління судовою системою і належного звітування перед платниками податків.
РОЛЬ СУДДІВСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ У ВДОСКОНАЛЕННІ

РОБОТИ СУДУ В УКРАЇНІ

Згідно Закону України ―Про судоустрій та статус суддів‖, суддівське самоврядування існує в
Україні як незалежний спосіб участі суддів у самостійному вирішенні проблемних питань, що виникають в судовій системи. Найвищий орган суддівського самоврядування – З’'їзд суддів, який скликається раз на два роки і приймає рішення, обов'язкові до виконання для усіх органів суддівського самоврядування та усіх судів України. Найвищий орган суддівського самоврядування в Україні у період між З'їздом суддів – Рада суддів України
(РСУ). РСУ розробляє та організовує впровадження заходів, спрямованих на забезпечення

5 незалежності суддів та вдосконалення організаційної підтримки діяльності судів. Вона також здійснює контроль за роботою суду.
З 2008 року СРУ та USAID
1
працювали разом над розробкою системи оцінювання роботи суду для України. Наша діяльність охоплювала організацію та участь у численних конференціях, семінарах, зустрічах робочих груп, консультаціях із українськими та міжнародними експертами. Ми розглянули декілька міжнародних моделей оцінки якості роботи суду: у наступному розділі цього документу ми обговоримо це питання дещо детальніше. В ході розробки системи оцінювання роботи суду для України ми виявили, що Міжнародні засади судової досконалості (IFCE) – найпрактичніша та найбільш прийнятна для України модель порівняно з іншими моделями.
На початках процесу розробки системи оцінювання роботи суду ми переважно оперували терміном ―стандарти роботи суду‖, памятаючи про добре відомі Стандарти якості роботи судів першої інстанції США. Але ми одразу ж зіткнулися із проблемою існування кількох визначень терміну―стандарти роботи‖ – деякі фахівці розглядають його як якісну характеристику роботи, інші ж – як кількісно-конкретизовані норми, яких суди повинні дотримуватися . Окрім того, нам було дуже корисно ознайомитися із IFCE, а також із загальною концепцією якості роботи суду, що базується на універсальних базових цінностях судової системи, сфери судової досконалості, що пов’язані з цими цінностями, методи оцінювання роботи суду в сферах досконалості та універсальні світові виміри якості роботи суду. Ми визнаємо, що IFCE забезпечують судовим системам по всьому світу та окремим судам конкретні показники та дорожні карти для сприяння та досягнення досконалості суду.
У 2011 РСУ та USAID провели першу в Україні Міжнародну конференцію ―Удосконалення функціонування суду.‖ На цій конференції професор Грегорі Рейнгардт, виконавчий директор
Консорціуму, представив українській судовій системі глибший огляд IFCE. Суддя Тан із
Державних Судів Сінгапуру (на той момент – Підпорядковані суди Сінгапуру) у своїй ключовій промові підкреслив труднощі, пов'язані із впровадженням IFCE, наголосивши на тому, що ключовою передумовою для подолання цих труднощів ефективне сучасне лідерство. Це стало поштовхом для нас у тому, аби зрозуміти, що розробка, перевірка, затвердження та впровадження системи оцінювання роботи суду в Україні будуть успішними, якщо РСУ, вищий орган суддівського самоврядування, візьме на себе лідерську роль в цих процесах.
Вдосконалення роботи суду не можливе на основі встановлених законодавчих нормативів. До прикладу, ми не можемо прийняти закон чи підзаконний акт, в якому буде сказано, що
―принаймні X% сторін судового процесу повинні бути повністю чи переважно задоволені судовими послугами.‖ Але як суддівське самоврядування, РСУ можемо сприяти тому, аби керівники судів, а у випадку України це – голови судів та керівники апаратів судів, працювали разом зі своїми командами над впровадженням програм, спрямованих на підвищення рівня задоволеності відвідувачів суду судовими послугами, робили все, що в руках суду, у цьому напрямку, у відповідності до наявних ресурів. Судді, мабуть, як ніхто
інший, зацікавлені у вдосконаленні роботи судів, адже в цьому випадку йдеться, від А до Я про місце роботи судді: його роботи як представника всієї урядової гілки – судової системи, його роботи як представника конкретної організації – суду, та його роботи у здійсненні правосуддя, базуючись на принципі верховенства права. Оцінювання роботи суду дає змогу дослідити умови праці суддів і працівників апаратів судів, визначити рівень ефективності судових процедур, потреби відвідувачів суду та їхній рівень задоволеності тощо. Саме тому
1
Проект USAID „Україна: верховенство права” до 2011 р. і проект USAID „Справедливе правосуддя” після 2011 р.

6
РСУ взяла на себе лідерство у сприянні вдосконаленню судів за допомогою оцінювання роботи судів в Україні.
СИСТЕМА ОЦІНЮВАННЯ РОБОТИ СУДУ В УКРАЇНІ: ІСТОРІЯ
РОЗРОБКИ

ТА КОРОТКИЙ ОПИС

Як зазначалося вище, робота над розробкою системи оцінювання роботи суду для України триває уже декілька років. Ми розпочали з того, що ознайомилися з міжнародними моделями оцінки якості роботи суду під час різних круглих столів та семінарів. У 2010, реагуючи на потреби українського суддівського самоврядування, USAID з допомогою проекту «Україна: верховенство права» підтримало створення та подальше функціонування Робочої групи з
розробки системи оцінки якості функціонування суду, що складалася із представників Ради суддів України, вищих судів, місцевих та апеляційних судів, а також міжнародних і місцевих незалежних експертів. Такий забезпечив внесок різних зацікавлених сторін у процес розробки національної системи оцінювання роботи суду (надалі СОРС) . Тим часом, залучення різних сторін до цього процесу привело до питання постійного пошуку консенсусу між ними стосовно окремих питань, пов’язаних із CОРС, зокрема, в аспекті формулювання та визначення стандартів якості роботи суду.
Проект USAID «Справедливе правосуддя» розпочав свою роботу в Україні у 2011 році і продовжив надавати підтримку зазначеній вище Робочій групі, яка вибрала стратегію розробки СОРС як практичного інструменту, спрямованого на вдосконалення функціонування суду і надання послуг громадянам з метою подальшого підвищення довіри громадськості до судів. Робоча група працювала над міжнародними моделями оцінки якості роботи суду з урахуванням специфіки України, таких як а) велика кількасть судів у країні, б)слабкі організаційні потужності судів, в) низький рівень автоматизації роботи суду, г)недостатнє фінансування та ін.
Робоча група розглянула такі міжнародні моделі:
Стандарти якості роботи судів першої інстанції США (TCPS) –

одну із перших моделей оцінювання роботи суду в світі, що визначає 22 стандарти якості роботи суду та 68 вимірів відповідності цим стандартам.
Систему якості судів RechtspraaQ, яку розробила судова система Нідерландів у 1999-
2002 рр. і яка визначає п’ять ділянок оцінки якості роботи суду та надає список показників та конкретних інструментів для оцінки якості роботи суду (судова статистика, опитування працівників та відвідувачів суду, аудити).
Міжнародні засади судової досконалості (IFCE), яку розробив Консорціум. Ця модель відрізняється від інших моделей оцінки якості роботи суду тим, що вона враховує зв’язок між ключовими цінностями суду, сферами оцінки, роботою суду і якістю, і цей зв’язок базується на двох необхідних передумовах вдосконалення роботи суду: управлінні та лідерстві.
Проект якості судів у юрисдикції апеляційного суду Рованіемі, Фінляндія – Робоча група СОРС також розглянула цю загальну модель оцінки якості роботи суду, зокрема, в аспекті розробки модуля з оцінки якості судових рішень, який, в подальшому не ввійшов в кінцеву версію СОРС.

7
Робоча група також розглянула Контрольний список перевірки якості правосуддя та функціонування суду, Посібник щодо дослідження задоволеності громадян – учасників судових проваджень і Контрольний список для інструктажу у судах в рамках опитувань громадян щодо їхнього задоволення рівнем наданих послуг Європейської комісії з питань ефективності правосуддя (ЄКЕП).
На основі перегляду різних моделей оцінювання роботи суду у світі, ми визначили основні компоненти оцінювання якості роботи судів в Україні:
стандарти якості роботи суду – кількісні та якісні характеристики роботи суду як спеціалізованої державної установи, які формуються відповідно до базових цінностей судової системи та демократичного суспільства і можуть бути зафіксовані у вигляді процесуальних вимог, нормативів, суспільних очікувань тощо;
критерії якості роботи суду – суттєві відмінні ознаки якості роботи суду, що є основою процедур оцінки якості, зокрема вибору показників та методів оцінювання;
показники якості роботи суду – кількісні чи якісні дані, які визначають рівень відповідності роботи суду сформульованим критеріям якості;
методи оцінювання якості роботи суду – сукупність стандартних засобів дослідження та прийомів отримання, обробки та аналізу даних про діяльність суду: збір та аналіз статистичної інформації, огляд та аналіз документів, опитування тощо
Перший проект української СОРС був готовий у 2012 р. і включав чотири модулі оцінки:
ефективність судового адміністрування, своєчасність судового розгляду, якість судових
рішень, рівень задоволеності громадян – учасників судових проваджень роботою суду.
Проект СОРС складався із 24 критеріїв оцінки роботи суду і понад 100 показників для визначення відповідності суду цим критеріям. Окрім того, проект системи поєднав у собі такі методи оцінки:
(1)
внутрішню оцінку якості функціонування суду шляхом:
(а) анкетування суддів і працівників апарату,
(б) огляд колегами та аналіз окремих судових рішень; та
(в) огляд матеріалів справ;
(2) зовнішню оцінку якості функціонування суду через опитування громадян – учасників судових проваджень за методологією карток громадянського звітування (КГЗ);
(3) огляд та аналіз наявних даних судової статистики.
Модуль з оцінки судового адміністрування має на меті, в першу чергу, визначити організаційну потужність суду, здебільшого, в аспекті управлінських та організаційних зв’язків і з урахуванням їхніх офіційних та неофіційних компонентів. Доцільно провести одночасні анонімні опитування суддів та працівників суду, які оцінюють роботу свого суду в плані справедливості та обгрунтованості розподілу повноважень та обов’язків, наявності належних умов праці для суддів та працівників суду (в межах наявних ресурсів), ступеня реалізації потенціалу суддівського самоврядування, забезпечення умов для підтримки незалежності та неупередженості (відсутності зовнішнього впливу), ефективності використання наявних ресурсів та інших критеріїв.

Додатки 1 і 2 містять опитувальник для суддів та працівників суду, який було використано для проведення опитування. На додаток до опитувань, цей модуль оцінки включав аналіз загальної інформації про суд та базових даних судової статистики (Додаток 3).
Модуль з оцінки своєчасності судового розгляду визначає дотримання реальних термінів процесуальних дій суду за принципом обгрунтованості та оптимальності судових часових рамок та нормативних часових рамок, визначених законом. Оцінка базується на вибірці

8 справ, яку сформовано за категоріями справ і категоріями судочинства, наявними пріоритетами та потребами. Дані з автоматизованої системи діловодства пов’язані з усіма справами, що були в суді за звітний період, тоді як оцінки експертів – із вибіркою справ. У цьому модулі застосовуються процесуальні часові стандарти – дотримання процесуальних термінів, визначених законом, і дотримання обгрунтованості часових рамок, визначених судом. Перелік запропонованих показників такого модуля оцінки включав загальний час розгляду справ, час підготовки справи до судового процесу (попереднє слухання), тривалість активної фази судового розгляду (починаючи з дня прийняття рішення до першого судового засідання), загальну кількість судових засідань та інше. Серед показників, які використовувалися у судовій статистиці, у цьому модулі запропоновано рівень відсоток вирішення справ, залишок справ, кількість справ, що перебувають на розгляді упродовж більш ніж одного року, і частку справ, у яких порушено часові рамки розгляду.

Методом збору даних для такого оцінкового модуля повинен бути витяг з автоматизованої системи діловодства. Однак, зважаючи на те, що система діловодства в судах України існує, але не завжди функціонує достатньо ефективно, то робоча група запропонувала замінити цей метод експертним аналізом матеріалів справ із вибірки справ. Для цього суд повинен сформувати вибірку справ за категоріями в межах конкретного періоду часу. Рекомендований обсяг вибірки – від 100 до 250 на кожен суд, залежно від розміру суду.

Модуль з оцінки судових рішень (чи якості судових рішень) – це оцінка судових рішень загалом, а не окремих правових поглядів. Усі результати і висновки не стосуються роботи
окремого судді, вони узагальнюються як робота суду загалом. Серед критеріїв оцінки – обгрунтованість, застосування закону, дотримання формальних вимог, стандарти мовлення і стиль написання та інші. Дані зібрано на основі внутрішньої оцінки вибраних судових рішень колегами за Бланком аналізу судової справи (Додаток 5). Вибірка справ для цього модуля здійснена за тим самим алгоритмом, що й для Часових рамок розгляду справ.
Важливо те, що Модуль з оцінки судових рішень не став частиною остаточного затвердженого варіанту СОРС. Більшість членів РСУ не вважають допустимим оцінювати якість прийнятих судових рішень, оскільки це могло би ставити під сумнів обов’язкове виконання судових рішень. Однак розробники системи СОРС рекомендували застосовувати цей метод оцінки як інструмент дослідження потреб при розробці програм підвищення кваліфікації для суддів.

Модуль з оцінки рівня задоволеності відвідувачів суду базується на зборі інформації, що стосується сприйняття відвідувачами роботи суду і якості послуг, що надаються, адже це також складає частину довіри громадськості до суду.
Опитування за картками громадянського звітування (КГЗ) стали ефективним інструментом визначення рівня задоволеності громадян муніципальними послугами у багатьох країнах, включаючи Індію, де цю методологію було вперше успішно впроваджено за підтримки
Світового Банку.
2
У 2008 році проект USAID «Україна: верховенство права» модифікував цю методологію таким чином, аби визначати рівень задоволеності громадян судовими послугами з ширшою метою збору інформації від громадян задля розробки рекомендацій щодо вдосконалення роботи суду і створення основи для розробки стандартів роботи суду в
Україні. Справжня цінність методології КГЗ полягає у тому, що вона відображає реальні відгуки відвідувачів суду і залучає суддів, працівників суду та партнерів із громадянського суспільства на кожному етапі цього процесу. Методологія КГЗ також надає судам інструмент
2
Див. Центр роботи з громадськістю, www.pacindia.org

9 для діагностування і визначення прогалин у послугах; сприяє підзвітності та прозорості – звіти про результати опитувань за КГЗ завжди наявні для перегляду громадськістю; вони показують взірець і відстежують прогрес у покращенні надання судових послуг з часом.
Якщо розглянути успішну реалізацію опитувань за КГЗ в судах України, Робоча група з розробки системи оцінки якості роботи суду вирішила перетворити їх на частину національної Системи оцінювання роботи суду як зовнішній елемент оцінки якості роботи судів.


Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал