Сталий розвиток суспільства: запорізький регіональний досвід: монографія



Сторінка7/23
Дата конвертації25.12.2016
Розмір2.93 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   23

1.5. Механізм впливу громади на органи місцевої влади у сталому людському розвитку(І. О. Кудінов)


Не має сенсу повторювати, що рівень активності громади та її самоорганізаційні можливості є запорукою ефективного розвитку як територіальних одиниць держави, так і держави в цілому. Самоорганізація в контексті територіального розвитку розуміється як розробка, вибір та реалізація управлінських рішень із активним залученням у цей процес представників громади.

Як показує аналіз сучасних практик управління територіальними громадами, більшість розвинутих країн світу (точніше, країн Західної Європи) будує систему взаємодії територіальних громад з органами місцевої влади на основі ідеї субсидіарності. Сутність субсидіарності полягає в тому,що «функції ухвалення рішення по можливості делегуються на рівень, найбільш наближений до того, який цих рішень стосується»[125]. Ідея субсидіарності має безпосереднє відношення до процесів децентралізації влади та пов’язана з об’єктивними процесами, що відбувалися наприкінці ХХ – початку ХХІ століть, а саме:

1) актуалізація глобальних проблем, в першу чергу, збільшення розриву між багатими (розвинутими) та бідними (тими, що розвиваються) країнами, особливо в умовах необхідності інтеграції країн колишнього СРСР та ОВД у європейський / світовий простір, вирішити які традиційними методами було неможливо;

2) розвиток управлінської науки та втрата інтересу до концепції соціальної держави та віри у її можливість ефективно вирішувати соціальні проблеми, особливо за умов значних економічних та політичних трансформацій;

3) зміна методологічної парадигми аналізу соціальних процесів, що пов’язана із роботою Ю. Хабермаса «Теорія комунікативної дії». За думкою автора, в світі відбувається зміна моделі суб’єкт-об’єктних відносин, що притаманні авторитарним чи напівдемократичним суспільствам, на модель суб’єкт-суб’єктних відносин, в яких ключовими стають не відносини вертикальної субординації акторів, а їх горизонтальної конфігурації.

Відповідні зміни отримали своє віддзеркалення у формуванні нових підходів до регуляції процесів взаємодії громади та органів місцевого самоврядування.

По-перше, формування ринково-ліберального підходу у вигляді концептуальних моделей «нового менеджменту» та «оновленого управління». Даний підхід засновано за ринковій моделі, в якій громада виступає в ролі споживача або клієнта.

Наслідком використання цього підходу є намагання провідних країн в сфері адміністративних реформ застосувати у публічному управлінні елементи ділового менеджменту, в першу чергу, імплементувати в практику роботи органів державної влади та місцевого самоврядування систему контролю якості надання послуг, якості державного управління та його кінцевого результату для громади. В рамках цього підходу було визначено три складові: результативність, ефективність та економічність.

По-друге, формування ліберально-комунітаріаністського підходу, що виник разом з розвитком мережевого аналізу в гуманітарних науках, об’єктом якого стали структурні взаємовідносини між вузлами (агентами, акторами) соціальних мереж, в якості яких виступають не лише громади чи суб’єкти підприємницької діяльності, неформальних угрупувань, а й інститути державної влади.

Впровадження мережевих організаційних схем замість ієрархічних є результатом переходу людства до інформаційної стадії розвитку. Організації, що будуються за мережевими принципами, є більш мобільними, ніж ієрархічні. Вони спроможні більш ефективно обробляти потоки даних та забезпечувати інформаційну взаємодію, що «виводить мережеві принципи організації на перший план, адже, за словами М. Кастельса, сила потоків інформації переважає над потоками влади управління» [55].

За таких умов держава з домінуючого агента суспільних відносин перетворюється на важливого, але не завжди обов’язкового елемента соціальної мережі, який вже змушений вступати у соціальну взаємодію з іншими агентами (юридичними особами приватного та громадського сектору) на засадах не домінування, а конкуренції.

Під соціальною мережею в контексті впливу громади на органи місцевої влади розуміється сукупність «відносно стабільних взаємовідносин за природою неієрархічних, але взаємозалежних акторів, яких об'єднують спільні інтереси і які обмінюються ресурсами для того, щоб реалізувати (просунути) ці інтереси, визнаючи, що кооперація є найкращим способом досягнення спільних цілей»[74] Прикладом зазначених мереж можуть бути політичні мережі; професійні мережі; міжуправлінські мережі; мережі виробників; проблемні мережі [28].

По-третє, формування підходу, що у загальному вигляді отримало своє теоретичне обґрунтування в концепції належного врядування, в якому публічне адміністрування спрямоване на задоволення потреб представників громади як громадян певної держави, а не простого клієнта чи споживача, на засадах забезпечення базових принципів демократії та верховенства права[55].

Зміст «врядування» («governance») означає становлення особливого типу управління. Термін у перекладі української мови має декілька значень: керівництво, загальне управління, регулювання, врядування. Найбільш популярним та вдалим перекладом слід вважати «врядування», як співробітництво на партнерських засадах між державним і недержавним секторами[97].

Врядування у вузькому розумінні розуміють як процес прийняття рішень, спосіб, у який такі рішення впроваджуються, перевіряються та переглядаються. Термін також включає в себе процеси, механізми та інституції, завдяки яким громадяни, громади визначають свої інтереси, здійснюють свої законні права та обов'язки, досягають компромісу тощо [157, с. 913-930].

Сучасні міжнародно-правові джерела використовують такі визначення:

1) врядування – це а) система цінностей, політик та інституцій, що дозволяють суспільству вести свої соціальні, політичніабо економічні справи через взаємодію з та всередині уряду, громадянського суспільства та приватного сектора; б) спосіб самоорганізації суспільства в процесі розробки, прийняття та реалізації рішень, метою якого є досягнення взаєморозуміння, консенсусу та взаємодії учасників соціального процесу за рахунок розвинутих механізмів визначення їх інтересів, узгодження розбіжностей та забезпечення реалізації законних прав та обов'язків. Невід’ємною складовою врядування є норми й правила, інституції чи організації, а також практика визначення меж та гарантій реалізації прав громадян та їх об’єднань [158, с. 5-10];

2) врядування – це а) визначення здатності органів державної влади виконувати свої функціональні обов’язки перед громадянами. Врядування визначає правила, процеси та моделі поведінки, за допомогою яких досягається забезпечення інтересів, управління ресурсами, здійснюється реалізація державної влади у суспільстві; б) спосіб, у який реалізуються публічні функції, здійснюється управління ресурсами, а також реалізуються публічні регуляторні повноваження. При оцінці функціонування певних соціальних систем, врядування розглядають як базовий показник дотримання встановлених норм у суспільстві [148, с. 4-8].

Врядування можна представити у трьох взаємопов'язаних вимірах: політичного, економічного та соціального врядування.

Перший вимір має відношення до процесів, пов’язаних із відносинами поділу та реалізації владних повноважень, пов’язаних з ними нормами права, в тому числі забезпеченні прав та свобод людини.

Другий вимір пов’язаний із процесами матеріального забезпечення системи виробництва благ та надання послуг, а також оптимізації використання відповідних природних, фінансових та людських ресурсів.

Нарешті, третій, соціальний, вимір має безпосереднє відношення до тих норм, правил, цінностей, поглядів, які забезпечують діяльність людей на певні соціальні орієнтири [97].

Концепція «належного управління» набула свого розвитку на рівні взаємодії громад з органами місцевого самоврядування у вигляді концепції «належного місцевого врядування» (Good Urban Governance), задекларована на ІІ Конференції ХАБІТАТ у червні 1996 р. у Стамбулі. Належне місцеве врядування – це «сума безпосередніх взаємовідносин громадян, публічного та приватного секторів, планування та управління спільними справами міста. Це процес, що постійно триває і через який мають бути взяті до уваги протиріччя або різні інтереси, організовані спільні дії. Ці відносини включають як офіційні інституції, так і неформальні домовленості та соціальний капітал громадян» [64].

Як можна побачити, акцент в концепціяхврядування робиться на партнерстві всіх суб'єктів сталого розвитку і передбачає необхідність використання соціального капіталу територіальних одиниць для вирішення нагальних проблем суспільного розвитку. Як свідчить закордонний досвід, найбільш успішним є розвиток тих громад, що володіють значним соціальним капіталом[125].

Розберемося, яке місце займає концепція соціального капіталу у механізмах впливу громади на органи місцевої влади у сталому людському розвитку.

По-перше, ключовим концептом, що визначає суть соціального капіталу, є концепт ресурсів. Це є природним, оскільки соціальний капітал має характеристику свого родового поняття – «капіталу». Так, за допомогою ресурсів визначають соціальний капітал П. Бурд’є (ресурси, засновані на родинних відносинах і відносинах у групі членства [147], Л. Вакан (певна сума ресурсів, які накопичуються в індивідуума або в групи) [153], Ж. Нахапет, С. Госал (певна сума фактичних і потенційних ресурсів, доступних через мережі взаємостосунків) [156].

Відносно цієї характеристики соціального капіталу зв’язок із впливом громади на органи місцевої влади пояснюється таким чином: оскільки будь-яківідносини регуляції та організації передбачають використання засобів для досягнення визначених цілей діяльності, соціальний капітал є додатковим видом ресурсів на рівні з матеріальним, фінансовим, людським та іншими його видами. Таким чином, будь-які рішення в рамках життєдіяльності територіальних громад «засновані на мобілізації тих ресурсів, які людина має у своєму розпорядженні безпосередньо або через друзів і родичів» [18].

По-друге, всі автори єдині в тому, що соціальний капітал існує лише в соціальному середовищі: у родинних відносинах і відносинах групи членства [147], в сталій мережі більш менш інституалізованих відносин[153], мережі своїх зв’язків у межах однієї організації або між організаціями [156], в соціальній структурі [152], в суспільних мережах добровільних асоціацій [154], в соціальних відносинах між людьми, сукупності відносин, що породжують дії [117].

Саме ця ознака споріднює соціальний капітал з політичною владою, оскільки остання є тим феноменом, що породжується у взаємодії щонайменше між двома акторами, коли «політичний суб’єкт, виступаючи у якості більш сильної, переважаючої сторони, підпорядковує собі діяльність інших політичних суб’єктів і, перетворюючи їх на об’єкти, забезпечує певною мірою досягнення поставленої ним цілі – укріплення або послаблення, часткової або докорінної зміни системи державного устрою, що склався в суспільстві» [134]. Таким чином, суспільство є тим місцем, полем або простором, де соціальні зв’язки і відносини є своєрідним видом накопичуваних ресурсів.

Важливість наявності соціального капіталу для суб’єктів належного врядування визначається тим, що соціальна структура полегшує доступ до певного виду ресурсів або замінює їх. Соціальний капітал полегшує дії акторів всередині структури або дозволяє учасникам відносин діяти ефективніше в досягненні спільної мети.

По-третє, деякі автори акцентують увагу на соціальному капіталі як на наборі неформальних цінностей і норм [146], культурі довіри і терпимості[156]або очікуванні дій. Ключовими поняттями при такому підході до соціального капіталу є довіра, надійність, репутація, очікування, соціальні норми, жертовність. Дійсно, без наявності довіри, яка є результатом наявності позитивної репутації, неможливі ніякі плідні взаємини між людьми. При цьому акцентується увага на наявність очікування – кожна із взаємодіючих сторін будує свою поведінку і діяльність, виходячи з того, що повинна роботи протилежна сторона. Так досягається взаємодія, кооперація і, нарешті, кумулятивний ефект соціального капіталу.

Слід зауважити, що довіра є ключовим елементом отримання влади в демократичних суспільствах, адже в більшості з них система політичної влади заснована на принципі репрезентації, а точніше надання права одним владарювати над іншими згідно заздалегідь визначеного суспільного договору та процедури. Без довіри неможлива поява, по-перше, авторитету – одного з трьох джерел влади, згідно концепції М. Вебера, та навіть форми її здійснення [42]. По-друге, третього джерела влади, за М. Вебером, – права, в рамках якого можна розглядати не лише сукупність формальних, а й неформальних правил та норм, що мають можливість стати формальними. Нарешті, по третє, довіра означає певні очікування, які в рамках держави можуть виступати не лише як правила дій, а й санкції при їх порушенні, які повинні бути підкріплені не лише авторитетом, але і силою – першим, згідно М. Веберу, джерелом влади.

Взаємозв’язок соціального капіталу з принципами належного врядування в даному плані описується Ф. Фукуямою: «Соціальний капітал можна визначити просто як набір неформальних цінностей, які розділяються членами групи і які роблять можливою співпрацю всередині цієї групи. Якщо члени групи зможуть розраховувати на те, що інші поводитимуться чесно і на них можна буде покластися, то вони зможуть довіряти один одному. Довіра подібна до мастила, що робить роботу будь-якої групи або організації ефективнішою» [134].

Ефективність досягається завдяки тому, що соціальний капітал дозволяє знайти «однодумців» без особливих зусиль. Допомагаючи яким без вимоги миттєвої віддачі, особистість допомагає собі сама, чекаючи такого ж ставлення до себе.

По-четверте, в умовах обмеженості, скінченності, а іноді і недоступності фінансових, фізичних і людських ресурсів, соціальний капітал виконує функцію сурогату, замінника даних ресурсів, «за допомогою якого соціальні актори створюють і мобілізують мережу своїх зв’язків у межах однієї організації або між організаціями для того, щоб дістати доступ до ресурсів інших соціальних акторів. Саме цей вид капіталу стає важливим у найскрутніші та найвідповідальніші моменти, коли фінансові ресурси закінчуються, а до фізичних вже не має доступу.

Заміна однієї форми капіталу іншою говорить про можливість використання соціального капіталу в якості універсального засобу обміну, особливо в тих сферах суспільства, де гроші чи матеріальні блага не мають особливого значення. Згідно з соціологічним дослідженням Е. Гугніна та Т. Ломи, соціальний капітал як плацдарм для нарощування інших видів капіталів, в тому числі і політичного, використовувало майже 50 % депутатів, що потрапили у вибіркову сукупність [31].

По-п’яте, згідно з Р. Путнамою та В.В. Радаєвим, соціальний капітал сприяє розвитку соціальної структури, підвищенню ефективності функціонування організації[95], що співпадає з метою стратегії діяльності будь-якого соціального суб’єкта.

«У більшості випадків, – стверджує Ф. Фукуяма, – застосування соціального капіталу дасть не гірший результат, з погляду суспільства, ніж результат використання фізичного капіталу» [134]. Відносини при цьому повинні бути засновані на загальних цінностях, що розділяються членами мережі, і нормах, які сприяють досягненню спільних цілей. Завдяки чому відбувається економія наявних у політичних суб’єктів альтернативних видів ресурсів, а також збільшується ефективність функціонування відповідної соціальної спільноти.

Таким чином, соціальний капітал є невід’ємною складовою впливу громади на органи місцевої влади у сталому людському розвитку завдяки наданню його власнику, з одного боку, особливого роду ресурсів у вигляді сукупності зв’язків, відносин і зобов’язань. З іншого боку, доступу до фінансових, фізичних, людських ресурсів третіх осіб, наявність якого неможлива поза соціальним середовищем, суспільством, соціальною структурою, відносинами між індивідами.

При дослідженні механізмів впливу громади на органи місцевої влади у сталому людському розвитку виділяють дві тактики щодо задоволення потреб громад та їх представників – техноорієнтована (інфраструктурна) та людиноорієнтована (антропосоціальна) [101]. Кожна з зазначених тактик відрізняється як змістом методів, засобів й інструментів, так і специфікою оперативної складової.

Так, техноорієнтована тактика орієнтується на забезпечення засобів задоволення потреб громади, наявність яких, за замовченням, повинна призвести до досягнення зазначеної мети. Аналіз результатів задоволення потреб громади відбувається за рахунок статистичної інформації технічного типу – у обсягах засвоєних коштів, кількості квадратних метрів житла, ліжок у лікарнях та ін.). Визначення ефективності заходів покладено на працівників органів управління, громада в механізмі керування та зворотного зв’язку здебільшого не приймає участі. Людиноорієнтована тактика, на відміну від техноорієнтованої, вже за замовченням спрямована на досягнення оптимальних чи ефективних результатів, визначення яких відбувається за рахунок аналізу не статистичних показників, а індексів розвитку людини (добробуту, довголіття, освіченості тощо).

Людиноорієнтована тактика з її індексами безпосередньо пов’язана з концепцією сталого розвитку (англ. sustainable development). Концепція сталого розвитку наголошує на необхідності збереження балансу між трьома складовими(природою, суспільством та економікою), кожний з яких визначає відповідний аспект ефективного розвитку людства: екологічний аспект сталого розвитку, що спрямовує зусилля суспільства на збереження й раціональне використання природних ресурсів, та мінімізацію негативного впливу діяльності господарюючих суб'єктів на навколишнє середовище. Економічна складова полягає в забезпеченні розвитку суспільства, заснованому на високоефективних, екологічних та ресурсозберігаючих технологіях. Соціальна складова полягає у відповідному розвитку особистості шляхом створення умов для її самореалізації та самоосвіти[64].

Сталий розвиток України на сучасному етапі її розвитку можливий лише за умови впровадження основних положень та принципів концепції належного врядування, метою якої є побудова системи тристороннього співробітництва між приватним, державним та громадським секторами [12, с. 162], в основу якої покладено «принципи етичної поведінки всіх основних гравців у суспільстві; вироблення, визнання та дотримання певних стандартів у публічній сфері; проведення прозорої політики і звітності перед суспільством та некорумпованості» [144].

До принципів належного урядування у працях вітчизняних та європейських дослідників відносять: належне законодавство; законність; участь; прозорість процесу прийняття рішень; узгодженість; доступ до інформації; належну адміністрацію; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідальність та нагляд.

Зробимо уточнення щодо деяких принципів.

Принцип відкритості наполягає на більшій відкритості інституцій, що виконують соціальне замовлення. В першу чергу це стосується більш активного обміну інформацією в ході реалізації управлінських рішень. Саме тому кожний виконавець (в нашому випадку органи місцевої влади) повинні викладати інформацію мовою, зрозумілою для більшості представників громади, та що є доступною для вирішення проблем повернення довіри до складних інституцій.

Принцип участі ставить акцент на тому, що якість, відповідність громадським запитам та ефективність реалізованих рішень органами місцевого самоврядування прямо залежать від рівня участі громади на всіх етапах прийняття управлінських рішень, починаючи з визначення соціальних проблем та закінчуючи контролем їх реалізації. Обсяг участі представників громади є запорукою збільшення довіри до діяльності органів місцевого самоврядування.

Принцип відповідальності наполягає на тому, що кожний орган місцевого самоврядування має брати на себе відповідальність за прийняті рішення, особливо за умов настання негативного соціального ефекту. В той же час, принцип відповідальності стосується не лише державних агентів, а в тій же мірі приватних та громадських інституцій, що приймають участь у розробці й упровадженні управлінських рішень.

Принцип ефективності акцентує увагу на тому, що реакція органів місцевого самоврядування на запити громади має бути своєчасною та адекватною, що можливо лише за умови постійного моніторингу та прогнозування.

Принцип відповідності (узгодженості) – політика органів місцевого самоврядування та відповідні заходи мають бути узгодженими та зрозумілими для громади незалежно від специфіки її представників [149, c. 1112].

Як зазначає І. Є. Турчинов, взаємодія громади та органів місцевого самоврядування неможлива без участі посередників, «соціальних організаторів, яких у європейській науковій традиції прийнято називати соціотехніками» [125]. Соціотехніки в даній системі взаємозв’язків стають фактором ефективної взаємодії між громадянським суспільством та державою завдяки акумуляції та подальшому використанні в їх професійній діяльності соціального капіталу, «який буде спроможний запустити процес самоорганізації на певній території, поєднати зусилля багатьох і дуже різних організацій для вирішення існуючих соціальних проблем громади» [125].

Незважаючи на те, що в «Україні соціального організатора як професії та виду діяльності досі не існує» [125], функції та відповідні компетенції цих спеціалістів, в тому чи іншому вигляді, формуються у фахівців гуманітарних напрямів – юристів, соціологів, соціальних працівників та політологів – які в достатній мірі мають достатній рівень знань щодо ініціації, координації та реалізації соціальних проектів з наявним теоретичним та практичним досвідом управління та соціального менеджменту.

Акумуляція соціального капіталу дозволяє соціальним організаторам або фасілітаторам (якщо використовувати досвід США та Західної Європи) забезпечувати необхідний рівень довіри громади як до окремих представників, так і до органів державної, місцевої влади взагалі з метою ефективного вирішення проблем територіальних одиниць. Головною умовою успіху в цьому процесі є наявність у соціальних організаторів вмінь та навичок прийняття управлінських рішень, а саме в сфері:

а) збору, обробки та аналізу інформації;

б) описута формулювання проблемної ситуації;

в) діагностики виявлених проблем;

г) виявлення та обґрунтування альтернатив;

д) визначення оптимальних альтернатив;

е) експертної оцінки альтернатив;

ж) прийняття та оформлення рішень;

з) реалізації рішень та контролюїх виконання.

Слід зазначити, що метою діяльності соціальних організаторів є не створення нових або перетворення існуючих організацій, а забезпечення «самоорганізації цілої соціальної системи, формування соціального капіталу організованих жителів» [125].

Основними напрямами роботи соціальних організаторів є:

– експертна оцінка рівня соціального капіталу громад;

– посередництво у налагоджені взаємодії між представниками громад, засобами масової інформації та органами державної і місцевої влади;

– узгодження потреб та інтересів заінтересованих сторін.




Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   23


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал