Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014



Pdf просмотр
Сторінка9/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   25
інструментально шляхом диференціації з рівними поступай по-рівному; з нерівними нерівно. Економічна багатоманітність згідно з частиною першою ст. 15 Конституції передбачає взаємоузгодження інтересів суб’єктів економічної діяльності. Цьому суперечить концентрація власності, ресурсів, обмеження доступу до інформації, оскільки такі фактори перешкоджають прийняттю раціональних рішень на ринку і зумовлюють низку ступінь його структуризації диференціації функцій, кооперації та інтеграції. Економічна багатоманітність є іманентною ознакою епохи постмодерну з його стохастичними соціальними патернами (усталені моделі узгодження інтересів і прийняття рішень, які відтворюються іншими суб’єктами права, мереживом горизонтальних і вертикальних зв’язків у суспільстві. Основним завданням публічної влади є підтримка балансу інтересів у такому суспільстві, недопущення надмірного контролю корпорацій та холдингів над економічною системою за допомогою

101 регуляторної політики, діяльності незалежних регуляторних служб та судового контролю. В економічній системі суспільства власність є ключовим питанням, яке визначає її структуру, оскільки є необхідною умовою господарської діяльності. І у структурі власності публічна власність посідає важливе значення, оскільки вона забезпечує належне функціонування економічної інфраструктури.
Обґрунтованість і суспільна необхідність належності певного майна до публічної власності зумовлено міркуваннями концентрації ресурсів та ефективного використання майна у разі складності за допомогою виключно ринкових механізмів конкуренції задля досягнення цих цілей. З цією метою держава може концентрувати ресурси за допомогою податкової політики та регуляторної політики щодо управління державним майном, зокрема, через корпоративний сектор. Легітимність залучення ресурсів державою через оподаткування викликають обґрунтовані очікування щодо додержання обов’язку державою по налагодженню надання через підприємства послуг, які мають інфраструктурне значення для національної економіки. Втручання держави у корпоративний сектор шляхом встановлення контролю над власністю, за Ф. фон Гаєком, зводиться не лише до набору функцій і послуг, зарезервованих за урядом, а також визначається наступними чинниками Доречніше вбачати в ньому обмежений набір матеріальних засобів, що знаходяться у розпорядженні уряду і використання тих послуг, на які є суспільний запит…
Існування такого сектора, що володіє кадровими і матеріальними ресурсами, інститутами та інвентарем загального користування, породжує проблеми регулювання, які сьогодні вирішуються законодавчим шляхом. Але закони, що застосовуються для цієї мети, – зовсім не те, що універсальні правила поведінки чи право, як ми його до цих пір розуміли… Вони, по суті, є правилами організації, розраховані на конкретні результати, а не правила справедливої поведінки, що визначають межі приватної сфери кожного їх зміст визначається насамперед міркуваннями ефективності й раціональності, ніж

102 справедливості. Мова йде про справи правління, а не законодавства. І хоча уряду цих справах має керуватися загальними вимогами справедливості (наприклад, не допускати довільної дискримінації, сутність цих законів-правил насамперед пов’язана з ефективністю і раціональністю послуг, що надаються [126, c.371]. Концентрація ресурсів державою для забезпечення суспільно значущих публічних послуг є виправданням публічної власності, яке може бути упроваджено через інструменти природної монополії. Для природної монополії притаманний еластичний попит, що зумовлює стійкий попит на товари послуги) на ринку, оскільки їм немає повноцінного замінника відповідним аналогом (субститутом) навіть і на суміжних ринках. Монополія сама по собі не є небезпечною для ринку, оскільки не існує чіткої кореляції між максимізацією прибутку та обсягом товарів (послуг) [127, c.369 – 376]. Так само стратегія монопольного гравця на ринку, яка спрямована на витіснення продуцента аналога чи товарів (послуг) на суміжних ринках через дискримінаційні ціни, є ризикованою через надмірні трансакційні витрати із непередбачуваними перспективами отримання прибутку у сукупності за порівнюваний період [127, c.377 – 380]. З точки зору верховенства права держава має реагувати на спроби монополіста запровадити дискримінаційні ціни або користуючися доступом до природних ресурсів, встановити суперренту для свого менеджменту. Такими адекватними заходами видається прогресивна шкала оподаткування, дієвий парламентський контроль за використанням природних ресурсів, а також забезпечення доступу медіа і окремих приватних осіб до суспільно значущої інформації, що стосується державних закупівель, розподілу продукції та контрактів у сфері надання публічних послуг. Так само за помірну плату громадськості мають бути відкриті державні реєстри. Цілкому цьому руслі йде поточне законодавство, легітимна мета якого спрямована на раціоналізацію структури ринку на тих сегментах, де оптимальнішим є концентрація ресурсів у монополіста, або які мають інфраструктурне значення для національної економіки, що у принципі одне і теж. Адже які концентрація ресурсів, такі інфраструктурна значущість

103 складають систематику життєзабезпечення національної економіки, національних інтересів і національного суверенітету загалом. Так, згідно зі ст.
28 ГК і ст. 1 ЗпПП природна монополія – це стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва, а товари (послуги, що виробляються суб'єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні аналогами, у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цінна них, ніж попит на їх аналоги. Публічна власність сьогодні стає основою для забезпечення системоутворюючих засад національної економіки безпосередньо через діяльність компаній і холдингів, які створені на переважно або на основі публічної власності, та опосередковано, через систему концесій, державних замовлень, державних контрактів, субсидіювання, кредитування на певних особливих, преференційних умовах. Також з інфраструктурної точки зору таз міркувань життєзабезпечення суспільства надзвичайної ваги набувають заклади у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, соціальних послуг, які мають перебувати переважно в комунальній власності. Згідно з принципом субсидіарності у разі недостатності ресурсів нарівні місцевого самоврядування держава у міру своєї економічної спроможності покликана забезпечити діяльність цих установ. Водночас слід акцентувати увагу на діяльності інфраструктурних об’єктів, які мають стратегічне значення для національної економіки. До таких об’єктів на сучасному етапі розвитку економіки можна віднести 1) бази даних про стратегічну важливу інформацію та інші інформаційні ресурси 2) радіочастоти, зв'язок, пошту 3) громадський транспорт 4) шляхи сполучення міжнародного, національного значення 5) заклади житлово-комунального господарства 6) освіта, охорона здоров’я, соціальні послуги 7) енергетична, ядерна, нафтова і газова галузі 8) військово-промисловий комплекс.

104 Проаналізуємо системи життєзабезпечення національної економіки на доступі до інформації на прикладі державних реєстрів, паливо-енергетичному комплексі та ринку земельних ресурсів, які істотно визначають інфраструктуру сучасного ринку в Україні. Державні реєстри мають надзвичайно важливе значення для належного обліку всіх трансакцій із власністю, насамперед нерухомістю та реєстру належності титулу власника конкретно визначеному колу осіб. З точки зору забезпечення сталості трансакцій на ринку та правової визначеності дані з державних реєстрів мають бути доступними кожному за цілком помірну плату хоча бив режимі due процедури об’єктивного уявлення про ділову практику контрагента чи об’єкт інвестування) чи супроводу трансакцій майна конкретного типу. Взагалі, доступ до інформації має надзвичайну вартість, оскільки вони складають значну частку трансакційних затрат для ведення ділових операцій, зокрема з майном. З точки зору інформаційної безпеки такі реєстри мають бути диверсифіковані і спроба їх уніфікації є вразливою. Якщо аналізувати питання управління інформаційними системи, то немає істотного значення, чи вони знаходяться у безпосередньому управлінні органів публічної влади чи установи (державного агентства, якій делеговано ці функції, чи юридичній особі приватного права. Однак у разі передачі цих функцій певному приватному підприємству з точки зору інформаційної безпеки всі ключі до інформаційних систем мають бути безумовно під контролем держави в особі компетентного органу, яким за своєю природою виступає сьогодні Міністерство юстиції. Скандал, що відбувся наприкінці літа – восени 2013 р, і був пов'язаний із контролем над державними реєстрами у зв’язку зі зміною керівництва Міністерства юстиції [128], засвідчив існування істотних проблем із прозорістю та публічністю державних реєстрів, що потенційно загрожує істотними загрозами права на приватне життя осіб, зокрема, гарантій непорушності власності. Ця історія засвідчила, що істотною вадою є не стільки недоліки

105 законодавства, як неналежна адміністративна практика і система державного контролю за ключами доступу до баз даних. За своєю природою питання доступу до баз даних державних реєстрів є класичними фідуціарними правовідносинами. Адже функціональне призначення державних реєстрів – засвідчення певних юридичних фактів цивільного стану, приналежності майна, корпоративних прав тощо) з метою забезпечення правової визначеності правового статусу особи, сталості ділових відносин, належного виконання господарських договорів. У силу цих правовідносин приватні особи довіряють державі за помірну плату здійснювати операцію щодо реєстру їх особистих даних і даних, пов’язаних із їх приватними правами, а орган державного реєстру зобов’язаний здійснювати належний захист їх персональних даних від втручання збоку третіх осіб. За таких умов орган державного реєстру може доручити і приватному підприємству підприємствам) технічне забезпечення ведення цих реєстрів, однак зобов’язаний зберігати ключі доступу до відповідних баз даних у недоторканності відповідно до конституційної гарантії (ст. 29).
Паливно-енергетичний комплекс (далі – ПЕК) також є прикладом системи життєзабезпечення національної економіки. Згідно з правовою позицією Конституційного суду, оскільки електроенергетика має стратегічне значення для стабільного функціонування економіки держави, засади організації та експлуатації енергосистем відповідно до пункту 5 частини першої ст. 92 Конституції України визначаються виключно законом, яким є Закон Про електроенергетику. Він окреслює правові, економічні та організаційні основи функціонування комплексу підприємств, що мають статус юридичних осіб і здійснюють виробничу, розподільчу, іншу діяльність з метою отримання прибутку на енергоринку. Тому юридична природа прав суб'єктів господарювання у цій сфері базується на загальній концепції договірних засад, закладеній у цивільному законодавстві. Особливістю функціонування об'єднаної енергетичної системи є безперервність процесу виробництва, накопичення, розподілу і споживання

106 електричної енергії, що вимагає збалансованих, синхронних дій, централізованого диспетчерського управління та єдиного системного обліку електроенергії на всіх стадіях виробничого процесу. З огляду на це Національна комісія регулювання електроенергетики України встановлює алгоритм, тобто порядок розподілу уповноваженим банком коштів, отриманих за електричну енергію, а Державне підприємство "Енергоринок" готує щодобові звіти про фінансові розрахунки для усіх членів оптового ринку. У разі виникнення стосовно платежів спірних питань їх можуть вирішувати такі внутрішні, функціонально адаптовані до специфіки енергетичної галузі структури, як постійно діюча відомча Арбітражна комісія, Рада оптового ринку, загальні щорічні або позачергові збори суб'єктів Договору, НКРЕ, що мають повноваження і юридичні ресурси. У разі необхідності будь-який суб'єкт таких відносин може захистити свої інтереси також у судовому порядку. Ці майнові відносини є, по суті, складовою частиною особливих виробничих відносин
[114]. Питання розвитку ПЕК має важливе стратегічне значення для України. Згідно з правовою позицією Конституційного суду підприємства ПЕК мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, тому, на думку Конституційного суду України, з метою створення умов для підтримання їх стабільного фінансово-економічного стану законом можуть встановлюватися особливості правового регулювання відносин у цій сфері. У зв’язку з цим зупинення проведення виконавчих дій щодо примусового виконання судових рішень про стягнення з таких підприємству разі їх внесення до Реєстру, заборгованості, що виникла внаслідок неповних розрахунків за енергоносії, є заходом, спрямованим на забезпечення життєво важливих суспільних інтересів. Запроваджуючи названий механізм правового регулювання, законодавець установив, що не зупиняється здійснення щодо підприємств паливно- енергетичного комплексу, внесених до Реєстру, виконавчих дій, спрямованих на примусове виконання рішень про виплату заробітної плати, вихідної допомоги, інших виплат (компенсацій, що належать працівнику у зв’язку з

107 трудовими відносинами, відшкодування матеріальної (майнової) шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров’я або смертю, стягнення аліментів та рішень про стягнення заборгованості зі сплати внесків до фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, яка виникла до 1 січня 2011 р, і заборгованості зі сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування до органів Пенсійного фонду України (частина третя ст. 37 Закону № 606 Про виконавче провадження, абзац шостий пункту
3.7 ст. 3 Закону № 2711 Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу) [129]. Однак такі виключення для підприємств ПЕК мають вельми проблематичний характер із-за занадто великих суспільних і економічних затратна підтримку цієї інфраструктури життєзабезпечення національної економіки. По суті, виведення підприємств ПЕК із суддівського контролю надмірно ускладнює функції держави щодо належного гарантування контрактів у галузі ПЕК, яке за допомогою засобів судочинства стає по суті неможливим, оскільки менеджмент підприємств ПЕК через систему контрактів на постачання енергетичної продукції доводить їх до неплатоспроможності, що критично впливатиме на суміжні галузі і має наслідком надмірні економічні затрати на виробництво та підвищуватиме надмірно ціну кінцевої продукції, у вартість якої входитиме фактично завищена ціна на енергоносії. І звісно ж, що така продукція буде занадто енергозатратною. Ринок земельних ресурсів для України має стратегічне значення для національної економіки, зважаючи на обмеженість природних ресурсів і зростання попиту на продукти харчування у зв’язку зі зростанням загального рівня добробуту людства. Правове регулювання цього ринку сьогодні доволі суперечливе фактично землі сільськогосподарського призначення вилучені із ринкового обігу, оскільки вони не можуть виступати предметом відчуження. З другого боку, таке вилучення не сприяє підвищенню ділової активності, оскільки це скорочує можливість виробників сільськогосподарської продукції залучати кредитні ресурси для розвитку своєї діяльності це також не сприяє

108 залученню інвестицій в аграрну галузь. Згідно з пунктом 15 Перехідних положень Земельного кодексу до набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2016 р. не допускається купівля-продаж земель сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, окрім вилучення (викупу) для суспільних потреб. Угоди (утому числі довіреності, укладені під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і земельних часток (паїв) у частині їх купівлі-продажу та іншим способом відчуження, атак само в частині передачі правна відчуження цих земельних ділянок і земельних часток (паїв) на майбутнє, є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення. При цьому перенесення строків введення обігу земель сільськогосподарського призначення здійснювалося п’ять разів (щороку протягом 2007 – 2012 років, окрім 2009 р. Ключовим для введення ринку обігу земель сільськогосподарського призначення є введення державного кадастру, який запроваджено з початку
2013 р. Зокрема, заданими Держземагенства, за перші дев’ять місяців 2013 р. було зареєстровано близько 800 тис. нових земельних ділянок ідо кінця року законопроект про надання послуг державного кадастру [130] мав бути внесений на розгляд Верховної Ради. Введення державного кадастру дасть змогу зробити належний реєстр земельних ділянок і здійснення трансакцій ними, що дасть корисний ефект, як це мало місце і в інших країнах світу, зокрема, сприятиме значному підвищенню рівня національного ВВП. Слід лише нагадати, що у свій час в Англії Вільгельм Завойовник незабаром після перемоги над Гарольдом у битві під Гастінгстоном запровадив один із перших прообразів сучасного державного кадастру, який під назвою Книга страшного суду, що посилило авторитет його влади. Як відзначається у російській доктрині, правове регулювання відносин публічної власності відрізняється низкою характерних рис, які проявляються, зокрема, в такому 1) суміщення у публічно-територіальних утворень статусу суб'єкта публічної влади, зобов'язаної виконувати покладені державні

109 муніципальні) функції, і статусу власника майна з обмеженою правоздатністю
2) закріплення імперативних вимог до складу публічно-територіальних утворень і спеціальних публічно-правових механізмів їх формування, утому числі особливих підстав набуття і припинення права публічної власності 3) наявність глибинного взаємозв'язку правомочностей і обов'язків публічного власника, обумовленого їх спрямуванням на забезпечення державних і муніципальних функцій, що витісняє вільний розсуду реалізації майнових правомочностей і приводить до видозміни змісту права публічної власності в порівнянні з класичним правом приватної власності 4) трансформація правомочностей і обов'язків публічного власника у правозастосовні повноваження компетентних адміністративних органів, що здійснюються в особливій процедурно-процесуальній формі 5) інтенсивна регламентація відносин з приводу публічного майна не лишена національному рівні, ай на регіональному рівні, а також нарівні територіальних громад тощо [131, c.13 –
14]. Водночас фідуціарна природа публічної власності зміщує акценти в реалізації правомочностей власника об’єкта публічної власності. По суті такі правовідносини цілком укладаються в юридичну конструкцію довірчого управління, визначеного статтею 1029 ЦК, оскільки органи публічної влади отримують в управління певне майно чи інші цінності, щодо яких здійснюють управлінські функції (по суті, фідуціарні зобов’язання) в інтересах народу, жителів автономії чи територіальної громади (бенефіцій. У силу таких відносин органи публічної влади або уповноважена юридична особа публічного права на основі закону або за рішенням відповідного органу публічної влади набуває правомочності права довірчої власності. З таких юридичних підставу поєднанні з вимогами демократичності діяльності органів публічної влади або уповноважених ними осіб виникають відносини підзвітності й підконтрольності перед народом України, жителями автономії чи територіальних громад. Це дає підстави визначати такі основні категорії майна, які перебувають у публічній власності 1) майно, необхідне для забезпечення

110 діяльності органів публічної влади, зокрема, здійснення ними своїх владних функцій, повноважень, надання адміністративних послуг тощо 2) майно загального користування, необхідне для нормальної життєдіяльності розвитку регіонів та територіальних громад 3) майно, що використовується для життєзабезпечення суспільства, має стратегічне та інфраструктурне значення для розвитку національної економіки. Публічним майном загального користування слід вважати все те, що створює умови для а) задоволення щоденних побутових чи інших потреб людей або юридичних осіб б) здійснення суб’єктами публічної адміністрації їхніх завдань і функцій в) інших суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, рекреаційних, екологічних, естетичних та інших суб’єктивних інтересів. Сутність такого виду публічного майна полягає у його використанні необмеженою, невизначеною кількість усіх без винятку учасників суспільства. Існування публічного майна загального користування, насамперед, обумовлене природними, соціально-економічними, політичними правами і свободами кожної людини, необхідністю забезпечити здійснення таких прав. Зокрема, використання (експлуатація) публічного майна створює умови для здійснення, зокрема, таких права) права вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах території будь-якої держави (ст. 13 Загальної декларації прав людини, прийнята і проголошена резолюцією 217 A
(III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 р, ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – ЄКПЛ)); б) право на свободу мирних зібрань і асоціацій (ст. 20 Загальної декларації прав людини, ст. 11 ЄКПЛ); вправо на відпочинок і дозвілля (ст. 24 Загальної декларації прав людини г) право вільно брати участь у культурному житті суспільства, втішатися мистецтвом, брати участь у науковому прогресій користуватися його благами (ст. 27 Загальної декларації прав людини. Таке використання не потребує особливих дозволів чи застережень й здійснюється на розсуд винятково фізичної чи юридичної особи. Публічне

111 майно використовується людьми для забезпечення їхньої соціальної сутності − використовуючи таке майно, кожна людина стає повноцінним, свідомим учасником суспільства. Публічним майном загального користування є а) залізничні, автомобільні, водні, повітряні шляхи б) бульвари, вулиці, провулки, дороги, майдани, площі, набережні, парки, під’їзди, проїзди, сквери в) комунальні ринки г) будинки державних (комунальних)дитячих дошкільних, навчальних і освітніх закладів
ґ) будинки і споруди державних (комунальних)закладів охорони здоров’я і відпочинку д) будинки державних (комунальних) культурно-видовищних, закладів дозвілля та культових закладів е) будинки державних
(комунальних)підприємств торгівлі та громадського харчування є) будинки державних (комунальних) підприємств побутового обслуговування ж) будинки закладів соціального захисту населення з) будинки державних (комунальних) підприємств транспорту, призначені для безпосереднього обслуговування населення і) будинки комунального господарства (окрім виробничих, складських і транспортних будинків і споруд к) земельні ділянки, зайняті територіями історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам’яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів, якщо вони перебувають на балансі держави або органу місцевого самоврядування л) полігони побутових і промислових відходів і накопичувачів стічних вод кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів. Насамкінець слід виділити майно, необхідне для забезпечення діяльності органів публічної влади, щодо якого вони власне і здійснюють реальні правомочності публічного власника. Це є найбільш вразливе питання публічної власності, призначеної для забезпечення діяльності таких органів влади, як Верховна Рада України та Президент України. Сьогодні критично важливим є визначення ефективного управління майном, яке знаходиться у предметі відання Верховної Ради України та Державного управління справами при Президенті України (далі –


Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал