Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014



Pdf просмотр
Сторінка8/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   25

88 конкретними правомочностями іншого суб’єкта права, який є підзвітний і підконтрольний парламенту та Рахунковій палаті. Захист публічної власності. На відміну від захисту приватної власності структура захисту публічної власності виглядає специфічною і має змішаний характер, в якій поєднуються конституційно-адміністративні процесуальні засоби з господарсько-процесуальними. При цьому структуру захисту публічної власності не можна зводити до правової охорони, яка a priori є етатистською і апелює саме до активності держави як володільця титулу власності. З точки зору конституціоналізму і природи економічних прав захист права публічної власності збоку приватних осіб актуалізується саме в аспекті гарантій рівного доступу до інформації про цю власність, доступу до природних ресурсів та вимог демократичної конституційної державності щодо підзвітності й підконтрольності органів публічної влади. У практичній площині таз точки зору функціональної адекватності проблема захисту публічної власності постає реально в разі виникнення істотної дискримінації щодо доступу до неї приватних осіб чи закритості й пов’язаної із нею непідзвітності і непідконтрольності юридичних осіб публічного права, що здійснюють фідуціарні правомочності щодо об’єктів публічної власності. Конституційні рамки захисту права публічної власності. Конституційний вимір публічної власності випливає з обов’язку держави захищати гідність людини (ст. 3) за рівних масштабів та однаковою мірою (ст. 22) з метою вільного розвитку особистості (ст. 23). Конституційна вимога захисту економічної безпеки як із основоположної функції держави (ст. 17) накладає на державу позитивні обов’язки щодо (1) планування економічного розвитку країни, (2) виявлення й попередження потенційних і реальних загроз економічній системі, а також щодо (3) здійснення контролю за якістю продукції, (4) здійснення контролю збоку народу України як бенефіціарія стосовно виконання фідуціарних зобов’язань державою щодо реалізації правомочностей із здійснення публічної власності.

89 Такий конституційний зріз публічної власності полягає у планомірному розвитку національної економіки через загальнонаціональній галузеві програми розвитку, які підлягають схваленню парламентом за ініціативою уряду у цьому компоненті уряд несе політичну відповідальність через процедури депутатських запитів та щорічні звіти засвою діяльність, а також через періодичні вибори, на яких визначається, inter alia, економічний вектор стратегії розвитку країни (пункти 5, 6 частини першої ст. 85 у поєднанні з пунктами 1, 5 ст. 116). Конституційні рамки щодо захисту якості продукції накладаються на уповноважені органи, які покликані здійснювати відповідний контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт (частина четверта ст.
42). Такий орган влади має бути незалежним і безстороннім перед іншими органами виконавчої влади, а також перед державними і комунальними підприємствами, зокрема, і в першу чергу перед тими, які займають монопольне становище на ринку. Згідно з конституційним принципом поділу влади (ст. 6) органи управління державною власністю і народу України (Фонд державного майна, боротьби з недобросовісною конкуренцією і обмеження монополізму Антимонопольний комітет) та регуляторні органи (національні комісії регулювання природних монополій) мають бути незалежними і безсторонніми органами відповідно до закону і належній їм юрисдикції. Саме такі гарантії дають можливість дієво й ефективно забезпечувати фідуціарні зобов’язання юридичних осіб публічного права перед їх бенефіціарієм – народом України чи територіальною громадою.
Конституційно-адміністративні процесуальні засоби захисту публічної власності. Виходячи з конституційного поділу влади Фонд державного майна далі – ФДМ), Антимонопольний комітет (далі – АК) і національні комісії регулювання природних монополій (далі – НКРПМ) мають безсторонньо і незалежно розслідувати обставини порушень вимог законодавства, яке

90 визначає гарантії раціонального, ефективного і доречного використання публічної власності. Конституційні рамки вимагають конституційного оформлення статусу названих вище органів влади як незалежних і безсторонніх інституцій, покликаних забезпечувати на основі прозорих і чітко визначених процедур захисту публічної власності. Сучасною інноваційною тенденцією в конституційному праві є становлення незалежних органів та агентств, які не вкладаються у класичну тріаду розподіленої влади – законодавчу, виконавчу і судову, прикладом чого є нова Конституція Угорщини 2011 року [106, c.81 –
85; 107]. Це цілком вірний підхід, оскільки існує загроза мінливого політичного впливу на інституції, які за своїм призначенням мають незалежно здійснювати ефективну регуляторну політику і контроль з питань здійснення правомочностей у сфері публічної власності. Звісно ж, що статус Фонду державного майна як центрального органу виконавчої влади, хоча зі спеціальним статусом (ст. 1 в поєднанні зі ст. 7 Закону про ФДМ [108]), не створює належні гарантії від втручання збоку політичних інституцій – парламенту та уряду, що може вплинути на ефективність його діяльності й додержання вимог належної правової процедури вході його діяльності. Дещо кращим видається становище національних комісій регулювання природних монополій, які формуються й ліквідуються Президентом і підзвітні Верховній Раді (ст. 11 Закону про природні монополії
[109]). Аналогічний до НКРПМ статус має Антимонопольний комітет (ст. 1, 2 профільного Закону [110]), а деякі вчені навіть роблять дещо перебільшений висновок, що такого роду органи утворюють ще одну гілку влади [111], хоча насправді має місце уданому випадку диференціація публічної влади на засадах гетерархії [112]. Діяльність ФДМ, АК та НКРПМ має ґрунтуватися на засадах гарантій права бути заслуханим, довіри, рівності сторін, безсторонності тощо. Тому є слушною пропозиція Інституту правової політики під керівництвом М. Оніщука в оновленій Конституції України в розділі Кабінет Міністрів. Публічна адміністрація передбачити спеціальну главу Незалежні

91 органи, присвячену, зокрема, ФДМ, АК, НКРПМ та аналогічним інституціям
[113]. Окремі конституційні режими публічної власності. Здійснення права публічної власності певною мірою обумовлено її юридичним режимом. У нижченаведеному переліку доволі дискусійним є режим права власності народу України, зважаючи на природу структури конституційних праві специфіки співвідношення носіїв та адресатів публічної власності.
1. Правовий режим об’єктів власності народу України та його володіння. Як ми вже вище зазначали, власність народу України в конституційному сенсі полягає управах бенефіціарія наплоди і доходи по відношенню до органів публічної влади і юридичних осіб публічного права, які здійснюють фідуціарні зобов’язання перед ним [91]. У цілому у структурі публічної власності можна виділити об’єкти, на які поширюється режим загального доступу, та об’єкти, які необхідні для виконання публічно значущих функцій і завдань. До публічної власності із режимом загального доступу належать а) автошляхи загального значення б) земельні ділянки і території загального користування в) водні об’єкти загального користування г) лісові ділянки ґ) об’єкти тваринного світу тощо. Конституційний суд визнає, що згідно з Конституцією держава однаковою мірою покликана захищати усі форми власності, а кожна з них може мати свої особливості, пов'язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності. Ця позиція Конституційного суду України ґрунтується на тому, що виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого – конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності [114]. Таким чином, правомочності власника Українського народу здійснюють органи державної влади або органи місцевого самоврядування в залежності від віднесення до предмета їх відання визначеного майна.

92 2. Правовий режим об’єктів державної власності. Згідно зі ст. 326 ЦК функції управління державною власністю здійснюють державні органи, а у випадках, визначених законом, іншими уповноваженими суб’єктами. В Україні державний і комунальний сектори продовжують домінувати в розподіленні економічних активів, зберігають стратегічний вплив на економіку і безпеку країни, відіграють велику роль у забезпеченні соціально важливих і масових потреб населення. Станом на кінець 2008 р. в українській економіці державна й комунальна власність за кількістю об’єктів займала порівняно незначну частку – 11,7%, але у вартості основних фондів на їх частку приходиться понад половини – 54,8% державна власність – 31,5%, комунальна власність – 23,3%). Державна власність продовжує домінувати у таких економічних сферах а) стратегічні галузі військово-промисловий (літакобудування, точне приладобудування тощо, оборонний, паливно-енергетичний комплекси б) природні монополії залізниця, зв’язок, житлово-комунальне господарство (водо-, енерго-, газопостачання в) науково-дослідна діяльність г) соціальна сфера (охорона здоров’я, освіта, культура тощо. Крім цього, помітну частину державного сектора продовжують становити стандартні об’єкти, які в силу різних причинне були залучені до малої та масової приватизації. Це – інвестиційно непривабливі об’єкти та об’єкти, які входять до складу великих вертикально інтегрованих структур (державні холдингові та акціонерні компанії) та підприємств, які не підлягають приватизації [115, c.6]. У разі неефективності державного власника проблеми можуть бути вирішені шляхом приватизації державного майна. Згідно з правовою позицією Конституційного суду власність є матеріальною основою суспільного розвитку, а питання володіння, користування і розпорядження нею – ключовими в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Здійснення права державної власності включає відчуження державного майна, яке реалізується органами державної влади та іншими уповноваженими на це

93 суб'єктами. Чинне законодавство передбачає відчуження державного майна переважно шляхом приватизації. Під приватизацією державного майна розуміється відчуження майна, що перебуває в державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних і юридичних осіб з метою підвищення соціально- економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України (ст. 1 Закону Про приватизацію державного майна. Приватизація державного майна є суспільно значимим процесом, уході якого здійснюється роздержавлення власності, вирішуються питання пільгової участі членів трудових колективів у її придбанні та їх соціального захисту [116].
3. Правовий режим об’єктів права власності Автономної Республіки Крим. В якості об’єктів права публічної власності цілком обґрунтовано виділяється власність Автономної Республіки Крим [117, c.198] (далі – АРК). При цьому не існує якоїсь нагальної необхідності внесення змін до Конституції щодо виділення такого виду власності, оскільки це питання можна врегулювати нарівні поточного законодавства або навіть судової практики. Водночас слід підкреслити, що переважно правомочності власності автономії здійснюють органи місцевого самоврядування або інші суб’єкти на основі закону. Тому власність АРК можна охарактеризувати як проміжну міждержавною і комунальною, оскільки Верховна Рада АРК має ширший предмет відання на відміну від місцевих рад. Функціональне призначення власності АРК – забезпечення нормального функціонування органів автономії та належне виконання їх повноважень. Після анексії Автономної Республіки Крим Російською Федерацією у порушення норм міжнародного права, починаючи з кінця лютого – березня 2014 р, виникає питання про перспективи стягнення з цієї держави відшкодування за користування всім майном, яке належить на правах власності Україні та АРК, на анексованій території.
4. Правовий режим об’єктів комунальної власності. Провідне місце у структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає

94 комунальна власність. Поняття комунальної власності вперше на законодавчому рівні було проведено Законом Про власність від 7 лютого
1991 р. і на той час комунальна власність розглядалася як різновид державної власності. Комунальна власність є матеріальною основою участі органів місцевого самоврядування у ринкових відносинах, побудови публічно- приватного партнерства з метою забезпечення життєдіяльності та інфраструктури громад. Як справедливо зазначається, комунальна власність забезпечує економічну самостійність місцевого самоврядування, управління господарством громади як єдиним цілим та основним інструментом соціального захисту і підтримки населення громади [118, c.23 – 24]. Конституція України 1996 р. визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб’єктами якої є територіальні громади села, селища, міста, району вмісті. Перелік об’єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада. До об’єктів виключного права комунальної власності, зокрема, можуть бути віднесені
- землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів, а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та органів місцевого самоврядування
- землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико- культурного призначення
- річки, водойми та їх береги
- кладовища
- пам’ятки історії та архітектури
- природні ландшафти та заповідники
- інші об’єкти, перелік яких встановлює територіальна громада або відповідно рада [119, c.84–104].

95 Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об’єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. Конституційний суд з цього приводу сформулював таке положення Згідно зі ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону № 280 Про місцеве самоврядування в Україні змістом діяльності місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади самою громадою самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Статтею 7 Конституції України визнається і гарантується місцеве самоврядування, однією з найважливіших цілей діяльності якого є забезпечення нагальних потреб населення територіальної громади у комунальних та інших невідкладних послугах соціального характеру, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо
[120]. Органи місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для надання громадських послуг на належному рівні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ділянки, здавати їх в оренду, використовувати в якості застави, передавати їх як внески до статутних фондів акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємстві організацій. Управління об’єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи. Управління об’єктами права спільної власності територіальних громад здійснюють за рішенням районних, обласних рад районні, обласні державні адміністрації. Для управління об’єктами права спільної власності сільськими, селищними, міськими радами можуть бути створені відповідні органи управління.

96 Право комунальної власності територіальної громади відповідно до статті
13 Конституції України захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб’єктів.
Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громаді надані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

2.2. Економічна система і структура публічної власності
Структура національної економіки та публічна власність. Вплив держави на економічну систему є двояким вона виступає як в якості регулятора, такі невід’ємного суб’єкта економічного порядку. Масштаби і методи державного регулювання економіки істотно відрізняються в залежності від певного типу економічного порядку і політичного режиму [121, c.497]. У конституційному праві такий вплив опосередковується через принципи права. Публічна власність визначаться тим, що в її основі лежить забезпечення публічних інтересів щодо майна, до якого має гарантуватися доступ усіх приватних осіб у силу суспільної необхідності і його стратегічного значення для національної економіки. У конституційному сенсі до публічної власності належить власність народу України (ст. 13), державна і комунальна власність
(ст. 41). Дискусія щодо виправданості поняття публічної власності [45, c.111 –
112] спирається переважно нате, що така не згадується в Конституції, однак ми Конституцію і не розглядаємо як Катехізис чи детальну інструкцію щодо використання майна. Конституція залишає вільний простір для законодавця визначати вид власності, його правовий режим, а також сукупність праві обов’язків, що випливають із них.

97 За своєю природою окреслені вище види власності ґрунтуються на 1) загальному інтересі, 2) виражають концентрацію значних і стратегічно важливих ресурсів, зокрема природних ресурсів, для національної економіки, 3) правомочності щодо ведення реєстру майнових прав, управління майном і майновими правами та контролю за ними здійснюються органами публічної влади або уповноваженими ними суб’єктами правовідносин. Диверсифікація національної економіки та її структуризація за галузями, визначення частки кожної галузі у структурі національної економіки відіграє визначення суспільної необхідності та достатності природних монополій у відповідних галузей або формування структури домінування у певних її галузях. Такі засади зумовлюють функції держави в економічній сфері, якими встановлюється правовий захист об’єктів власності Українського народу та правовий порядок їх здійснення. Основоположними засадами в економічній системі визнаються соціальна функція власності рівність захисту усіх суб’єктів власності соціальна спрямованість економіки та економічна багатоманітність. Водночас існує тісний зв'язок цих конституційних принципів із правами людини й основоположними свободами, які згідно зі ст. 22 Конституції є невідчужуваними та невід’ємними, тобто вони визнаються природними правами і їх каталог є невичерпним. У поєднанні зрозумінням конкретного економічного права людини кожен конституційний принципу конкретній ситуації набуває свого оригінального сутнісного змісту. Відповідно до принципу демократичної конституційної держави конституція імпліцитно закладає планомірний вплив на засади демократії та солідарності в силу своєї цінності та нормативної природи [122]. В умовах сучасних інтеграційних процесів зростає значення реалізації принципу національного суверенітету як наріжного каменя конституційної державності. Зниження ролі національних державу реалізації функцій і завдань публічної влади зумовлюється етнічними факторами, які відтісняють національний [123, c.19 – 42], послабленням політичної волі до прийняття владних рішень із

98 суспільно значущих питань [123, c.136], зокрема, вжиття адекватних заходів в економічній системі. Державний суверенітету сучасних умовах глобалізації є об’єктивно обмеженим. Сутнісним змістом державного суверенітету сьогодні є національна оборона, дипломатія та внутрішня безпека [123, c.136], забезпечення яких здійснюється шляхом прийняття політичних рішень конституційними органами влади відповідно до вимог належної правової процедури. По суті повним суверенітетом володіють держави, які розглядаються у теорії міжнародних відносин як наддержави, світ-держави. Проблема державного суверенітету в постмодерних умовах розвитку української державності зумовлює обрання певної моделі інтеграції як на регіональному, такі універсальному рівні. Логіка розвитку конституційної державності за таких умов має слідувати у напряму соціальної ринкової економіки. Забезпечення економічного суверенітету полягає у визначенні пріоритетних напрямів захисту національних економічних інтересів, поглиблення структуризації, посилення конкурентоздатності та поглиблення інтеграції національної економіки у світову економіку. Засобами забезпечення легітимності цього процесу є додержання парламентських процедур та судовий конституційний контроль. При умові їх додержання на засадах верховенства права можна чітко визначити ступінь впливу України на світові економічні процеси як на універсальному (СОТ, МВФ, СБ), такі регіональному рівнях
(ОЕСР, ЄС, СНД, ЄЕП. Ступінь впливу України на світові економічні процеси залежать також від належного урядування, усталених практик і підходів прийняття регуляторних актів, які визначають ступінь економічної свободи, умов доступу доведення економічної діяльності чи її припинення, режиму оподаткування та перерозподілу ресурсів через державний бюджет, загалом додержання стандартів належного урядування. Призначення будь-якої держави – забезпечити такий устрій, який би сприяв реалізації індивідуальних інтересів. Адже при відсутності будь-якої

99 моделі вільного обміну методи державного насильства вступають у протиріччя з індивідуальними цінностями, на яких заснований ліберальний суспільний лад [124, c. 197]. Водночас, принцип верховенства права передбачає не верховенство прав людини, а підпорядкування прав людини правовим засадам. Таким чином, основним завданням будь-якої державності є належна інтеграція у світову економічну систему з метою реалізації національних економічних інтересів, підвищення конкурентоспроможності національної економіки, на користь чого говорять як теорія ігор, такі матриця прийняття рішень у ситуації дилеми ув’язненого». Захист об’єктів власності Українського народу та правовий порядок їх здійснення визначається частинами першою і другою ст. 13, ст. 14 Конституції. Конституційне регулювання доступу народу до природної спадщини є за змістом пострадянським і неповною мірою відображає їх економічну природу, що може мати наслідком надмірні соціальні очікування, незабезпечені конституційним захистом. Більш оптимальним варіантом є повнота конституційного регулювання гарантій недоторканності власності, свободи договору та їх неухильного додержання, правової визначеності у доступі до природної спадщини. Конституція має закладати також вільний доступ до земельних ресурсів при забезпеченні національних економічних інтересів. Проголошення титулу власника землі народові України є декларативним, оскільки головною проблемою у цій ситуації є забезпечення управління земельними ресурсами переважно органами місцевого самоврядування на засадах субсидіарності. Соціальна функція власності (частина третя ст. 13 Конституції) закладає такі засади економічного публічного порядку, відповідно до якого власність не може використовуватися на шкоду довкіллю, правам і свободам інших осіб. Використання власності, окрім задоволення особистих потреб індивіда, має забезпечувати соціально значущі запити. Відповідно до засад соціетального конституціоналізму соціальна функція власності передбачає раціональне використання ресурсів з метою забезпечення сталого розвитку та перерозподіл

100 природних ресурсів відповідно до соціально значущих потреб. Саме з цих міркувань є легітимним і допустимим вилучення власності з мотивів суспільної необхідності за умов повної компенсації її вартості, законність якого підлягає судовому контролю. Іншими словами, соціальна функція власності зумовлює певні зобов’язання та відповідальність її носія. Рівність захисту усіх суб’єктів власності та соціальна спрямованість економіки гарантується частиною четвертою ст. 13 Конституції. Належні гарантії права власності є необхідною передумовою для діяльності економічного громадянина як вільного, самостійного, ініціативного та мобільного суб’єкта економічної діяльності [125, c. 155]. Рівність захисту права власності є забезпеченням однакового масштабу заходів впливу у разі його порушення та визначення справедливої компенсації за неправомірні дії органів публічної влади чи третіх (приватних) осіб. Рівний масштаб захисту суб’єктів власності є адекватним механізмом забезпечення економічної свободи та формування засад соціальної ринкової економіки. Рівність забезпечується


Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал