Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014



Pdf просмотр
Сторінка7/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   25

76 РОЗДІЛ 2
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН ПУБЛІЧНОЇ ВЛАСНОСТІ

2.1. Конституційно-правова природа публічної власності та обсяг її захисту
Дослідження проблем публічної власності зумовлено економічною природою права власності. При цьому право публічної власності, виходячи із поєднання позитивістського і природно-правового підходів, не може зводитися лише до певної форми його правового закріплення, оскільки правомірність існування такого виду власності виводиться з природи економічних відносин, які є предметом правового регулювання з точки зору забезпечення публічного інтересу щодо доступу до природних, інформаційних ресурсів, їх ефективного використання, управління і контролю. Виходячи із принципу верховенства права, правове регулювання відносин власності має визначатися в економічній площині щодо використання корисних властивостей, плодів, продукції, що вилучаються із майна чи володіння особи. У силу економічної природи права власності проблеми власності слід також розглядати в економічній площині на зразок Р. Познера, Е. де Сото, згідно з якими акцентується увага на питаннях реалізації правомочностей власника з точки зору економічного ефекту та гарантій статусу власника, реєстрації майна та здійснення операцій з ними. Ці елементи здійснення права власності набувають специфічного характеру в силу особливостей носія титулу публічної власності – народу України чи територіальної громади, які по суті перетворюються на бенефіціарія, оскільки від їх імені та в їх інтересах правомочності власника

77 здійснюються органами публічної влади або менеджментом юридичних осіб публічного права. За таких умов постають питання щодо доречності і суспільної необхідності переходу у публічну власність окремих категорій майна, оскільки виникають питання із забезпеченням ефективного використання майна та демократичного контролю над його використанням. З іншого боку, в окремих сферах економічного життя приватна підприємницька діяльність приносить незначний прибуток або видатки на неї перевищують доходи, що позбавляє сенсу приватну підприємницьку ініціативу, хоча така може мати інфраструктурну цінність для суспільства чи держави. Водночас ці процеси зумовлюють публічно-приватне партнерство, що також накладає свій відбиток на здійснення правомочностей володільця титулу публічної власності. Для з’ясування цінності публічної власності для життєзабезпечення населення та розвитку соціальної інфраструктури важливим є структура національної економіки, зокрема, її експорто- і імпортозаміщення, структура національного товаровиробництва, надання послуг, обігу капіталів, ступеня відкритості входження на ринок і виходу з нього через процедури державного реєстру. Однак ключовими факторами на ринку стають конкуренція, монополізм, а також глобалізація і пов’язані із нею інтеграційні процеси на світовому ринку. Всі ці фактори накладають об’єктивні обмеження на здійснення публічної власності, що зумовлює демократичний контроль за її використанням і захисту від можливих зловживань шляхом раціонального прогресивного оподаткування менеджменту та відкритих тендерів на державні закупівлі і замовлення. Згідно з Конституцією України визнається, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

78 Кожен громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (частини 1, 2 ст. 13). Земля визнається основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (ст. 14). По суті ці принципи права визначають конституційні цілі щодо змісту законодавства, адміністративної і судової практики у сфері публічної власності. Такими цілями визначаються об’єкти власності, що мають характер природної монополії, в силу чого вони мають перебувати у публічній власності. Також визначається основний носій публічної власності – народ України, а опосередковано – територіальна громада. Фактично визнається, що носіями і бенефіціаріями права публічної власності є народ України і територіальні громади, у свою чергу – їх правомочності здійснюють відповідно органи державної влади й органи місцевого самоврядування, які наділяють конкретним обсягом правоздатності юридичних осіб публічного права, що здійснюють функції з управління об’єктами публічної власності [91].
Фідуціарність цих зобов’язань пов’язана із тим, що народ України безпосередньо не вступає у правовідносини від його імені такі зобов’язання здійснюються в порядку представництва. Таким чином, структура публічної власності видається нам складною і може бути розкритою через природу природної монополії, структури національної економіки, стану економічної і соціальної інфраструктури та особливостей господарської діяльності. Зазначені фактори зумовлюють сам зміст здійснення правомочностей щодо публічної власності, особливостей регуляторної, фінансової і фіскальної політики держави. Природні монополії та економічна інфраструктура. Конституція України малослівна стосовно монополій, оскільки такає одним із критеріїв обмеження права на свободу підприємницької діяльності, оскільки в силу положень частини третьої ст. 42 Конституції на державі лежить позитивний обов’язок щодо

79 а визначення нарівні закону видів монополій та їх меж б заборона суб’єктам господарювання зловживати монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та недобросовісної конкуренції в здійснення захисту конкуренції у підприємницькій діяльності. Тому тут питання лежить у необхідності монополії в демократичному суспільстві, тобто з точки зору економічної демократії. І така монополія повинна мати достатній і доречний характеру певному сегменті (галузі) національної економіки. У нашому контексті суспільна економічна необхідність монополії має цілком економічний вираз, атому вона потребує верифікації у площині доходи – видатки, структура економіки – соціальна/економічна інфраструктура. Природна монополія в господарській сфері з точки зору верховенства права виникає тоді, коли це виправдано з точки зору концентрації ресурсів, у ситуації невизначеності та недостатності у доступі до інформації або в силу особливостей структури національної економіки. Зокрема, обґрунтовується думка проте, що монополія є наслідком конкуренції на ринку, яка сприяє концентрації ресурсів водних руках, а також диференціації товарів (послуг) на ринку як елементу стратегії сучасних компаній [92, c.71]. Необхідність концентрації ресурсів як юридично обґрунтована підстава створення і функціонування природної монополії пов’язана із переважанням витрат над доходами у випадку наявності конкуренції між декількома виробниками на ринку. За такої ситуації рано чи пізно конкуруючі підприємці виявлять між собою сильнішого, який сконцентрує всі наявні ресурси водній компанії чи холдингу, а в разі невирішення цієї ситуації – відповідну галузь національної економіки очікує стагнація або занепад. Згідно з теоремою Коуза концентрація (алокація) ресурсів за умов вільного обігу їх переміщення здійснюється туди, де їх використання є ціннішим [93, c.61], тобто вони набувають важливе значення і позитивно впливають на доходи й визначають

80 прибутковість певних галузей національної економіки, що пов’язано з концентрацією ресурсів, що забезпечується законодавчо [94, c.167]. Природа економічної діяльності така, що окремі її сфери пов’язані із професійним ризиком на ринку, на якому не можна передбачити на середньо- чи довгострокову перспективу можливі наслідки своїх дій і належним чином спланувати таку діяльність. Наприклад, сьогодні складно передбачити, які матиме наслідки на ринку енергоресурсів освоєння як прибуткової технології добування сланцевого газу, інших альтернативних енергоресурсів та реалізації фірмою Тесла, яка розпочала виробництво електромобілів, у 2014 р. мети по покриттю 85 відсотків шляхів США мережею електрозаправок. Невизначеність на ринку тісно пов’язана також із обмеженістю доступу інформації або ситуації, яка з точки зору юридичної кібернетики характеризується різного роду інформаційними шумами, які у всьому масиві інформації ускладнюють визначення основних тенденційна ринку [95]. З точки зору синергії флуктуації у системі, які складно виявити в еволюційному аспекті, стають джерелом нерівноваги в ній, що змушує національну економіку шукати нову точку рівноваги, але вже нової якості й відмінними характеристиками у порівнянні з першопочатковим станом. За таких умов відбір, аналізі систематизація наявної інформації збільшує обсяг видатків на продукцію, послуги чи вартість капіталу, який вкладається у сфери економіки з обмеженим доступом інформації чи в умовах інформаційної невизначеності. У свою чергу, це має наслідком концентрацію ресурсів водних руках, щоб зменшити видатки на одиницю продукції. З точки зору ефективності згідно з теоремою Коуза немає значення, як першопочатково розподіляються права, за умови, що ними можливо вільно обмінюватися. Однак такий розподіл можливий при дієвій системі гарантування виконання господарських договорів, необхідною умовою є доступ до незалежного і безстороннього суду та можливості мінімізації видатків щодо ведення переговорів, укладення й виконання умов договорів, на які може вплинути багато факторів, які призведуть до надмірних витрат (за Коузом, трансакційні видатки. Звісно, що на практиці розподіл прав шляхом вільного

81 обміну складно досягти. Стосовно специфіки економічної системи України, еволюція якої зазнала переходу від командно-адміністративної до соціально орієнтованої ринкової, слід ставити питання про ефективність інституцій, які забезпечуватимуть розподіл праві гарантії додержання договорів, що виражаються у функціонально-адекватній до реальності регуляторній політиці уряду та реальних гарантіях ефективної діяльності уряду, який підтримуватиме ділову активність, зокрема, стабільність господарських договорів. Природна монополія є відособленою структурою ринкового середовища, існування якої економічно доцільне. Вона виникає внаслідок технологічних особливостей виробництва та його матеріальної бази. Основними причинами існування природних монополій є законодавче надання виняткових праву певних сферах господарської діяльності та економічна ефективність концентрації виробництва. Природні монополії виникають лише в тих галузях економіки, де конкуренція була б економічно неефективним і руйнівним явищем [94, c.171]. Означені фактори стають необхідними і достатніми умовами для закріплення певного майна у публічній власності. Стан монополії виникає тоді, коли витрати, пов’язані із доступом до ресурсів, інформації або подолання невизначеності на ринку, тобто за Коузом трансакційні видатки, оптимізуються завдяки узгодженості дій учасників на ньому і дозволяють продавати товари і послуги на ринку з прибутком та мінімізують можливі суспільні витрати, забезпечуючи добробут суспільства, своєрідний трикутник благополуччя» за Е. Вестом [93, c. 592]. Концентрація монополіями ресурсів (інформаційних і матеріальних ресурсів, мінімізація трансакцій) на ринку зумовлює позитивний обов’язок держави забезпечити захист від (а) зловживання на ринку (б) неправомірного обмеження конкуренції та (в) недобросовісної конкуренції. Тому держава має концентруватися на завданнях щодо обмеження надмірно високої монопольної ціни, оскільки вона супроводжує підвищення суспільних видатків і негативно впливає на суміжні галузі економіки, що у кінцевому результатів невигідно для

82 монополіста, оскільки у нього звужується доступ до необхідних ресурсів, які об’єктивно він може залучити лишена суміжних ринках. Оскільки забезпечити повний цикл виробництва є недосяжною метою і він власне властивий для адміністративно-командної економіки, то монополіст залишається із проблемою доступу до необхідних ресурсів наодинці і потребуватиме радикальних протекціоністських заходів від держави, що може лягти надмірним тягарем на Державний бюджет, який формується за рахунок платників податків. У свою чергу, неправомірне обмеження конкуренції чи недобросовісна конкуренція збоку монополіста має вплив саме на суміжні ринки і може послужити своєрідним фактором доміно, породивши кризові явища у суміжних галузях, а потім – у масштабах національної економіки. На основі аналізу наукових підходів до регулювання природної монополії встановлено, що при її функціонуванні можливі втрати суспільного добробуту. Це є підґрунтям для державного регулювання природної монополії шляхом обмеження цін (тарифів, що, як вважається в неокласичній теорії, сприяє досягненню більш ефективного розподілу ресурсів в економіці. Критерієм ефективності визначено ефективність за Парето, яка досягається при застосуванні моделі ефективного ціноутворення, тобто коли ціна продукції дорівнює граничним витратам її виробництва. Проте в результаті критичного аналізу концепцій регулювання природної монополії з позицій неоавстрійської та неоінституціональної шкіл доведено, щодо втрат добробуту може призводити не тільки монопольне становище підприємства на ринку, але і державне його регулювання. На відміну від положень неокласичної теорії, згідно з якими відмінності між граничними витратами і ціною природної монополії є результатом монополістичної практики, положення неоінституціональної теорії, зокрема теорії контрактів, пояснюють ці відмінності наявністю трансакційних витраті недосконалою інформацією на ринку. Відхилення величини ціни від величини граничних витрат нівелюється через використання конкуренції таза допомогою

83 заходів організаційного характеру щодо скорочення трансакційних витрат [96, c.6]. Природні монополії, таким чином, стають підставою для легітимації публічної власності, яка необхідна для забезпечення економічної інфраструктури в умовах інформаційної невизначеності, обмеженості ресурсів або доступу до них, взаємодії ключових елементів економічної системи, які складають, власне кажучи, засади економічної безпеки. Сутність змісту і межі здійснення публічної власності. Сутність змісту публічної власності та межі її здійснення залежать від розуміння права власності у цілому. Тут також слід наголосити, що конституційний зміст права власності не можна формулювати лише через положення Цивільного кодексу далі – ЦК) чи інших актів поточного законодавства (Господарського кодексу далі – ГК) чи Податкового кодексу (далі – ПК) тощо, оскільки це суперечить верховенству конституції, inter alia (з лат. – на додаток сказаному, прямої дії її положень і вимоги приймати закони та інші правові акти на основі й відповідно до вимог конституції. Про недопустимість інтерпретації конституції через положення поточного законодавства наголосив у свій час Федеральний конституційний суд ФРН у справі Lueth: Засадничі права є першою лінією захисту прав громадян проти держави основоположні засади конституції закладають об’єктивний порядок цінностей, який є основним конституційним рішенням для всіх галузей права [97]. Це цілком справедливе твердження, оскільки для застосування конституційних гарантій недоторканності права приватної власності житла та іншого володіння особи (ст. 30) з точки зору їх функціональної адекватності буде неприйнятним застосування положень житлового законодавства, в основі яких лежить юридична конструкція належності до житла лише придатного приміщення для проживання особи, що одразу звужує сутність змісту вищезазначеної конституційної гарантії. Так само, у сенсі конституційних гарантій права публічної власності, розкриття їх змісту лише через юридичні конструкції, притаманні цивільному, господарському, податковому праву буде недостатнім. Отже, виникає питання

84 щодо ступеня конкретизації і деталізації конституційних положень з питань публічної власності нарівні поточного законодавства. Традиційно вважається що зміст права власності складає класична тріада права володіння, користування і розпорядження майном, заснована на пануванні власника над належними йому речами [98, c.9]. Однак такий підхідне розкриває багатоманітності прояву права власності на практиці. У цьому контексті конституційні положення підлягають інтерпретації відповідно до критеріїв функціональної адекватності, що передбачає аналіз явища через призму функцій конституції в конкретному історичному, політичному й економічному середовищі. Таке трактування власності також не відповідає критерію верховенства права, відповідно до якого юридичні конструкції спрямовані на певні соціально значущі цілі, які мають бути реально і дієво забезпечуватися в конкретному суспільному середовищі. Виходячи із цих критеріїв необхідно визначити конституційний зміст меж здійснення права власності, яке розкривається через категорію втручання і трискладовий тест, який виражає ступінь легітимності такого втручання. Термін втручання є методологічною основою обґрунтування рішень Європейського суду з прав людини, який був запозичений Судом із німецького адміністративного права. Слід наголосити, що Конвенція з прав людини і основоположних свободі практика Європейського суду з прав людини визнаються в якості джерел права в Україніст Закону № 3477-15) [99] і підлягають виконанню незалежно від того, чи вони ухвалені стосовно безпосередньо України, чи щодо будь-якої держави-члена Ради Європи. Інтерпретація відносин між приватною особою і державою через категорію втручання також випливає з обов’язку держави забезпечити захист гідності людини у всіх її проявах згідно зі ст. 3 Конституції. Згідно практики ЄСПЛ та доктрини категорія втручання випливає із позитивних і негативних обов’язків держави щодо захисту прав людини і основоположних свобод.
Обов’язок захисту по відношенню до основоположних прав означає ніщо інше, як їх обмеження, яке має бути належним чином обґрунтованим.

85 Тому у структурі основоположних прав втручання означає накладання певних обмежень на їх здійснення приватними особами. Тому німецький правознавець Е. Шмідт-Ассманн справедливо підкреслює, що обмежене основоположними правами втручання потребує законодавчого оформлення для того, щоб воно могло діяти як суб’єктивне право в усякому разі це стосується регуляторного втручання публічних органів, яке можна легко ідентифікувати. Натомість обов’язок захисту основоположних прав для своєї реалізації в повсякденній адміністративній практиці регулярно потребує конкретизації у вигляді закону [100, c.75]. З таких вимог випливає організаційна і процедурна забезпеченість основоположних прав, що має бутив істотних елементах визначена нарівні закону. У цьому контексті право власності має дуалістичну структуру 1) приватна власність визначає межі легітимного втручання держави у здійснення правомочностей власником 2) публічна влада визначає організаційно-процедурний порядок здійснення повноважень щодо майна органами публічної влади з міркувань забезпечення публічного інтересу. Звідси непростий характер природи права власності, особливо публічної власності, яка у своїй основі поєднує приватний і публічний інтерес, реалізація правомочностей якої спрямована насамперед на забезпечення суспільного благай добробуту населення. Тому зводити зміст права власності у його конституційному значенні до тріади правомочностей з володіння, користування й розпорядження майном буде ригідним (спрощеним розуміннями проблеми. Наприклад, англійський правознавець А. Оноре у змісті права власності виділяє одинадцять ключових елементів
1)
право володіння, тобто виняткового фізичного контролю надріччю право користування, тобто особистого використання речі
3)
право керування, тобто рішення, які ким річ може бути використана
4)
право на дохід, тобто на блага, що виникають від попереднього особистого користування річчю чи дозволу іншим особам користуватися нею
5)
право на капітальну вартість речі, що припускає право на відчуження, споживання, зміну чи знищення речі

86 6)
право на безпеку, тобто імунітет від експропріації
7)
право на перехід речі в спадщину чи за заповітом
8)
безстроковість
9)
заборона шкідливого використання, тобто обов’язок утримуватися від використання речі шкідливим для інших способом відповідальність у вигляді стягнення, тобто можливість відібрання речі на сплату боргу залишковий характер, тобто очікування природного повернення переданих будь-кому правомочностей після закінчення терміну передачі чи у випадку втрати нею сили з будь-якої іншої причини [101, c. 112 – 128; 102, c.
193 – 203]. Ці правомочності залежно від конкретної ситуації можуть поєднуватися по різному і набувати специфічного змісту. Хоча набір цих правомочностей не видається нам бездоганним, однак він визначає доволі цілісну картину бачення права власності на відміну від теорії класичної тріади правомочностей власності. Також відносини публічної власності принаймні виражають правомочності щодо контролю над майном, накладання певних обтяжень на нового власника приватизованого майна, право вимоги приватизованого майна, що не використовується за призначенням або внаслідок невиконанням певних зобов’язань згідно умов приватизації. Ми виходимо з усталеної структури конституційних прав, в основі яких лежать три елементи (1) носії – приватні особи (2) адресати – органи публічної влади, які несуть негативні і позитивні обов’язки щодо носіїв та (3) предмет – матеріальні чи духовні блага, забезпечені конституційним захистом [103, c.172
– 173]. Однак природа публічної власності є специфічною, що зумовлює трансформацію її структури. Така структура публічної власності зумовлена станом довіри і соціального капіталу в суспільстві [104, c.14 – 15], оскільки тут має місце зміщення уколі носіїв публічної власності та змісту втручання держави з метою забезпечення суспільного блага.

87 Водночас право власності накладає конкретні обмеження, які випливають із розуміння категорії втручання, яке ґрунтується на класичній формулі трискладового тесту, згідно з яким суб’єктивне публічне право підлягає обмеженню (1) на основі закону, (2) з мотивів суспільної необхідності у демократичному суспільстві, (3) за допомогою достатніх і доречних засобів згідно покладеної легітимної мети ((1) + (2)), про що піде мова пізніше. Зміщення у структурі публічної власності щодо кола її носіїв визначає диференціацію правомочностей власника. Візьмемо до прикладу структуру носіїв права власності народу України в її конституційному сенсі (ст. 13). Отже, номінальним носієм такої власності є народ України, однак у залежності від конкретного складу її об’єктів від імені народу правомочності (повноваження) власника здійснює Верховна Рада або ради місцевого рівня. Однак і цього недостатньо, оскільки конкретний юридичний склад правомочностей власника покладається на інших осіб через юридичні конструкції на кшталт оперативного управління чи концесії. Якщо в першому випадку органи публічної влади виступають засновниками відповідних суб’єктів правовідносин власності, то в разі концесії приватна компанія в силу характеру відносин виступає публічним агентом [105, c.223–259], оскільки через інститут концесії публічна владав межах своєї компетенції реалізує владні функції. Так само інші юридичні особи, засновані на публічній власності, є публічними агентами і сприяють здійсненню функцій публічної влади. Оскільки в носія права власності виникають правомочності щодо вимоги захисту об’єктів власності, відповідно на адресата покладаються певні негативній позитивні обов’язки. Однак на відміну від приватної власності при характеристиці публічної власності має місце зміщення носіїв, при цьому має місце суміщення носіїв і адресатів згаданого права, адже Верховна Рада, яка здійснює функції власника від імені народу України на основі поточного законодавства, визначає правовий режим відповідного майна та інших ресурсів і, виходячи із власних негативних і позитивних обов’язків, наділяє


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал