Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014




Сторінка6/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25

64 універсальне надання має бути гарантоване, вони можуть бути пов’язані з основними правами людини (наприклад, право на воду. Таким чином, в сучасних, розвинених країнах термін публічні послуги часто включає увесь спектр послуг комунальні послуги (забезпечення електроенергією, газо- і водопостачанням) та послуги соціального характеру забезпечення діяльності загальноосвітніх установ, охорони довкілля, пожежної служби, сфери охорони здоров'я, армії, поштових послуг, громадських бібліотек, громадського транспорту, програм державного житла, сфер містобудування й використання (переробки) відходів. Термінологічне використання понять публічної служби і послуг може варіюватися залежно від конкретної країни таку Франції і Канаді поширеніше використання терміну публічні роботи замість публічних послуг, в обох країнах усі перелічені вище функції покладені на Міністерство публічних робіт. Організація державного сектора зарубіжних країну виробничій сфері може приймати різні форми, утому числі у вигляді корпорацій, що ґрунтуються на державній власності. Вони відрізняються від безпосередньо державних підприємств тим, що мають велику комерційну свободу і функціонують відповідно до комерційних критеріїв, таким чином Уряд не впливає на виробничі рішення (хоча для них можуть бути встановлені державні, соціальні цілі. Змішані форми можуть бути представлені проектами державно- приватного партнерства або одиничними контрактами з приватними корпораціями, що надають увесь спектр послуг від імені уряду. Не дивлячись на невизначеність у використанні термінології зарубіжних країн, загальне правило фактично полягає втому, що майнові відносини у межах публічної власності спрямовані на забезпечення публічної функції, а правовий режим об’єктів публічної власності прямо зумовлений забезпеченням цієї функції. Особливий правовий режим публічної власності виражається в принципах, що забезпечують її підвищений захист використання за призначенням і недопущення її використання не за призначенням, невідчужуваність, незастосування строків давності й неможливість звернення

65 на нього стягнення. При цьому ці положення можуть застосовуватися до всіх видів публічної власності, як до державної й муніципальної, такі суспільної загальнонародної. Істотною особливістю правового регулювання відносин публічної власності у Франції є той факт, що питання громадських (публічних) робіт і об’єктів публічної власності, а також експропріації розглядаються в рамках адміністративного майнового права (droit administratif des biens) [75]. У той же час деякі питання державної власності, а також громадських (публічних) робіт продовжують висвітлюватися і в рамках загального адміністративного права Франції. Вказаним аспектам присвячено два великі підрозділи адміністративного права – майнове адміністративне право і публічне адміністративне) економічне право (droit public de l'économie) [76]. Часто їх називають окремими правовими галузями, що відмежувалися від адміністративного права, проте це твердження ще не устоялося. Публічне економічне право (droit public de l'économie) є сукупністю положень, які стосуються всіх сфер економічної діяльності органів публічної влади [76]. Саме норми публічного економічного права дозволяють встановлювати необхідні зв’язки між різними галузями права, спрямованими на регулювання відносин між публічною владою і суб’єктами господарювання, особливо в разі потреби адаптації до нових європейських стандартів. Як наслідок, публічне економічне право знаходиться в тісній взаємодії з інститутами, метою яких є забезпечення ефективності правового регулювання господарських відносин право державної підтримки і допомоги (публічні дотації і пільги, договірне право (публічні постачання, делегування повноважень публічної служби, договірні форми публічно-приватного партнерства, конкурентне право (незаконні погоджені дії, зловживання домінуючим положенням, право концентрації, право публічних підприємств, право публічних послуг. Законодавче забезпечення відносин публічної власності у Франції істотно відрізняється від низки інших країн ЄС наявністю кодифікованих актів, а саме

66 Кодексу державної власності Франції (1962 р) і Кодексу експропріації для публічної користі (1967 р, а також цілого ряду найважливіших нормативних актів, що регламентують громадські (публічні) роботи [77]. Теорія юридичної особи публічного права (публічної юридичної особи) – французький винахід. Юридичні особи публічного права – це безпосередньо сама держава, територіальні утворення (адміністративно-територіальні одиниці, публічні установи, а також об'єднання, створені з метою забезпечення публічних інтересів, які з’явилися у французькому законодавстві у х роках юридичні особи публічного права, до складу яких входять публічні та приватні компанії, що мають наметі спільну діяльність в галузі наукових досліджень, освіти, спорту, туризму тощо. Виходячи з особливостей термінологічного апарату зарубіжних країн, до складу державного сектора Франції включені згадані публічні служби і публічні роботи (послуги. Публічні служби – це обов'язкова діяльність держави, як на національному, такі на локальному рівні матеріальна (послуги зв’язку, водо- і газопостачання, забезпечення електроенергією, прибирання сміття, робота дитячих садків, фінансова (субвенції, кредити, соціальна допомога, стипендії, соціокультурна (освіта, благодійні фонди. Вони можуть бути традиційними, такими, що забезпечують суверенітет держави (податкові органи, органи правосуддя, поліції, оборони, імміграційної служби) і мають соціальний характер (освіта, охорона здоров’я). Ці публічні служби створюються законодавчою і виконавчою владою, конституційні публічні служби створюються з питань, вказаних в Конституції. Таке визначення відповідає абзацу 9 Преамбули Конституції від 27 жовтня 1946 р, де говориться, що всяке майно, підприємство, експлуатація якого має або набуває характеру національної публічної служби або фактичної монополії, має бути власністю суспільства [78, с. 44]. Визначальна характеристика конституційних публічних служб полягає втому, що вони не можуть передаватися приватному сектору. Деякі з них згадані безпосередньо в тексті Конституції (установи публічної освіти, конституційний статус інших випливає саме з суті

67 виконуваних ними функцій (армія, судові та правоохоронні органи, державні фінанси. Нині активно розвивається такий спосіб управління публічними службами комерційного характеру, як публічно-приватне партнерство – це залучення приватних інвестицій до виконання публічних завдань, що дозволяє приватному сектору мінімізувати ризики. Публічно-приватне партнерство може виражатися в укладенні договору концесії, яким забезпечення функціонування тієї або іншої публічної служби делегується приватній особі. При цьому концесія у Франції є адміністративним договором (публічно-правове регулювання господарських відносин. Історично концесія (відома у Франції з го століття) використовувалася для будівництва каналів, залізниць, постачань газу. Суть її полягала втому, що приватна особа здійснювала управління публічною службою на свій ризик і отримувала винагороду від споживача. За допомогою концесії був побудований тунель під протокою Ла-
Манш, що з’єднав Францію і Великобританію, а також нова гілка наземного метро в Парижі. Із забезпеченням діяльності з надання публічних послуг пов’язані і публічні постачання (закупівлі) – контракти з постачання, надання послуг і виконання робіт, що укладаються в цілях задоволення власних потреб між юридичними особами публічного права, з одного боку, і публічними або приватними особами, з іншого. Норми, що регулюють умови таких постачань, забезпечення гласності й прозорості у відборі претендентів, порядок укладення і виконання умов контрактів, консолідовані в Кодексі публічних постачань
2001 р. [79, с. 139]. Для більшості зарубіжних країну тому числі і країн-членів ЄС, в першу чергу, характерне закріплення конституційних засад відносин власності, в цілому, і правового режиму об’єктів власності, зокрема. Так, Конституцією
Болгарії 1991 р. в п. 2 ст. 17 встановлюються дві форми власності приватна і публічна. Публічна власність представлена об’єктами, що є виключною власністю Республіки. Згідно Конституції Болгарії органам державної влади

68 може бути надане майно для виконання своїх функцій, а також інше майно, призначене для постійного задоволення загальнонаціональних потреб. Воно не може бути відчужене, обтяжене речовими правами і придбане за давністю володіння [80, с. 381 – 423]. У Законі Болгарії Про державну власність відру ст. 2 вказується Державна власність може бути публічною або приватною. Публічну державну власність складає майно, ексклюзивне право власності на яке належить державі згідно з Конституцією Республіки Болгарії об'єкти нерухомості, які набуваються органами державної влади при виконанні ними своїх функцій державне майно, яке належним чином закріплене як пам'ятники культури світового або національного значення будь-яке інше майно, призначене служити постійним суспільним потребам, має загальнонаціональне значення. Уст вказано, що об'єкти нерухомості, що становлять публічну державну власність, повинні використовуватися державними органами для задоволення суспільних потребі служити публічним інтересам суспільства [81]. Звертає на себе увагу той факт, що разом з положеннями, що визначають об'єкти публічної власності, в конституціях держав Європи містяться приписи, що обмежують право приватної власності або допускають можливість його обмеження. Згідно зі ст. 132 Конституції Іспанії 1978 р, прибережна смуга, пляжі, природні ресурси економічної зони та континентальний шельф є лише державною власністю. Вказана стаття допускає можливість встановлення законом статусу державної власності й на інші види об'єктів власності. Уст Конституції Іспанії зауважується, що закон регулює правовий режим публічного майна, виходячи з принципів його невідчужуваності, незастосування строку давності, неможливості звернення на нього стягнення, а також охорони його від використання не за призначенням [82, с. 33 – 94]. Згідно з Конституцією Італії власність може бути державною, кооперативною і приватною. Економічні блага належать державі, суспільству або приватним особам (ч. 1 ст. 42, ст. 45). Закон визначає способи придбання приватної власності та користування нею, а також межі прав з метою

69 забезпечення її соціальної функції і доступності для всіх (ст. 42). В цілях суспільної користі закон може закріпити або визначити відшкодувальний характер передання державі, громадським установам, об'єднанням трудящих або споживачів певних підприємств або категорій підприємств, що відносяться до основних публічних служб, або таких, що мають монопольне положення і становлять предмет ключових суспільних інтересів (ст. 43). Закон визначає програми заходів та контроль, за допомогою яких публічна і приватна економічна діяльність може спрямовуватися й координуватися в соціальних цілях (ч. 3 ст. 41) [82, с. 95 – 132]. Згідно з Конституцією Португалії у суспільному володінні перебувають a) територіальні води і дно під ними, континентальний шельф, а також озера, інші природні водойми, проточні судноплавні і сплавні води та їх дно б) шари атмосфери над територією, що знаходяться вище за рівень, до якого повітряний стовп признається за власником або відноситься до поверхні ділянки в) поклади корисних копалини, джерела мінеральних лікувальних вод, природні порожнини в землі, існуючі під поверхнею виняток становлять природний камінь та інші нерудні матеріали, зазвичай використовувані у будівництві г) дороги ґ) національні залізниці д) інше майно, віднесене до цієї категорії законом. Закон визначає, яке майно відноситься до суспільного володіння держави, автономних областей і місцевих органів влади, а також його режимі умови використання (ст. 84) [82, с. 733 – 834]. Згідно зі ст. 135 Конституції Румунії публічна власність належить державі або адміністративно-територіальним одиницям. Багатства надр будь-якого характеру, шляхи сполучення, повітряний простір, води з можливим для освоєння енергетичним потенціалом і води, які можуть бути використані в публічних інтересах, пляжі, територіальне море, природні ресурси економічної зони і континентального шельфу, а також інші, встановлені законом благає об'єктами виключно публічної власності. Майно, що знаходиться в публічній власності, невідчужуване. За встановлених законом умов воно може

70 передаватися в управління автономним державним монополіям або публічним установам, а також здаватися в концесію або в оренду [83, с. 51 – 93]. Згідно зі ст. 11 Конституції Чехії законом встановлюється, яке майно необхідне для забезпечення потреб суспільства, розвитку національної економіки й забезпечення публічних інтересів і може знаходитися тільки у власності держави, громади або певних юридичних осіб. При цьому, які у більшості розвинених країн, ст. 11 Конституції Чехії містить положення, згідно з яким власність накладає певні зобов’язання. Забороняється зловживання власністю та її використання всупереч загальним інтересам, що охороняються законом, абощо завдає збитку правам інших осіб. Здійснення права власності неповинне завдавати шкоди здоров'ю людей, природі й довкіллю. Оплатне позбавлення власності або примусове обмеження права власності допускається в публічних інтересах на підставі закону. Аналогічні положення закріплені в ст. 20 Конституції Словаччини [83, с. 159 – 209, 495 – 531]. У зв'язку з побудовою специфічної моделі демократичного централізму в Китайській Народній Республіці правове регулювання відносин публічної власності має свої особливості. У КНР питання суспільної загальнонародної, державної та колективної власності, публічних інтересів, а також експропріації закріплені в Конституції КНР 1982 р, а також Законі КНР Про право власності від 01.10.2007 р. [84]. Відповідно до ст. 6 Конституції КНР основа економічної системи Китайської Народної Республіки – суспільна власність на засоби виробництва. Держава підтримує економічну систему, при якій суспільна власність домінує, а інші форми власності розвиваються паралельно. Згідно з Конституцією надра, води, ліси, гори, цілинні землі, мілини та інші природні ресурси є загальнонародною власністю. Ст. 10 Конституції
КНР закріплює положення про можливість реквізувати землі держава може відповідно до закону реквізувати або використовувати землі, а також виплатити компенсацію, за наявності суспільних потреб. Суспільна власність охороняється державою [85, с. 265].

71 Питання експропріації для захисту публічних інтересів закріплені уст Закону КНР Про право власності землі, які знаходяться в колективній власності, будинки та інша нерухомість, що знаходиться у володінні установ або приватних осіб, може підлягати експропріації відповідно до встановлених процедурі в межах повноважень, передбачених законом [84]. Жодна установа або приватна особа не може утримувати, використовувати не за призначенням, витрачати або розподіляти у власних інтересах компенсацію за експропріацію. Власність, яка згідно із законом належить державі, вважається загальнонародною. Склад такої власності включає мінеральні ресурси, воду, землі, на яких будуються міста, сільськогосподарські землі й землі, що знаходяться в околицях міста також ліси, гори, незатребувані землі та морські береги. Цілком природним видається той факт, що в КНР розвинені основи колективної власності. Відповідно до ст. 73 Закону КНР Про право власності дороги в межах зони житлової забудови знаходяться в спільній власності власників будівель, за винятком доріг, що відносяться до міських громадських доріг [84]. Кошти на поточний ремонт житлових будинків і прилеглих споруд знаходяться у спільній власності всіх власників і використовуються для підтримки таких об'єктів публічного інтересу, як ліфти і системи водопостачання. Положення, що стосуються збору і використання коштів на поточний ремонт, мають бути надбанням громадськості, тобто публічними. Відмова від протиставлення загальнонародної власності (державної та колективної) «незагальнонародній» індивідуальній і приватній) супроводжується новим тлумаченням цих понять і ускладненням процесу їх розмежування. У березні 1993 р. була внесена поправка до Конституції КНР, вона замінила визначення держсектора із акцентом на тому, що держава володіє й управляє об'єктами публічної власності на держава захищає й охороняє публічні інтереси [86]. Простежується також чітка тенденція створення системи сучасних підприємств, орієнтованої на західну теорію

72 майнових прав, що означає, по суті, корпоратизацію держсектора й утворення таких структур, як публічні акціонерні товариства. Особливий інтерес в контексті правового регулювання відносин публічної власності представляє досвід Канади. Першою визначною особливістю можна назвати конституційно-правове забезпечення відносин власності, оскільки Конституція країни представлена не одним, а декількома Конституційними актами, консолідованими в єдиний тексті прийнятими в період з 1867 по
1982 р. [87]. Істотна роль в конституційному регулюванні відведена провінціям Онтаріо, Квебеку тощо) або, виходячи із загальноприйнятої термінології, муніципальній (комунальній) власності. У термінологічному відношенні, так само які у Франції, використання поняття публічний варіюється залежно від контексту. Так, ст. 104 Конституційного Акта 1867 р. оперує поняттям Публічні борги провінцій. Йдеться про засади формування бюджету країни з урахуванням муніципальних боргів. Крім того, окремо підкреслюється той факт, що земля, надра, корисні копалини, які знаходяться в муніципальній власності, належать і використовуються тими провінціями, деці об'єкти безпосередньо розташовані (ст. 109). Таке положення пов'язане з історичною зміною меж деяких провінцій. Самоврядування провінцій, утому числі в рамках відносин публічної власності, можна простежити на прикладі статті провінційна публічна власність (ст. 117). Згідно з цією статтею провінції зберігають за собою належну їм публічну власність за винятком випадків, коли держава має право братина себе управління публічною власністю, яка потрібна для зміцнення й захисту інтересів країни [87]. Примітно, що в цьому контексті, не дивлячись на загальні риси, мається на увазі не націоналізація як така, оскільки йдеться не про приватну власність, а про передачу об'єктів публічної власності в управління державі для захисту публічних інтересів. Наявність досить широко використовуваних в зарубіжних країнах понять публічних робіт і публічної служби також закріплено цим Актом (ст. 106, ст.108) [87]. Аналогічно французькому досвіду організації публічних відносин

73 сформовано Міністерство публічних робіт Канади, яке покликане реалізувати різноманітні проекти (надавати послуги) соціального характеру, спрямовані на задоволення публічних інтересів. При цьому провести паралель з вітчизняним Міністерством соціальної політики досить проблематично, оскільки міністерство публічних робіт різних країн акумулює в собі, в першу чергу, функції охорони здоров'я і навіть транспорту, а не стільки працевлаштування і соціального захисту населення. Проте досвід Канади представляє інтерес не лише внаслідок закріплення терміну публічної власності на конституційному рівні. У 1998 р. у країні була заснована неприбуткова громадська організація, яка надалі сформувалася як Національний виконавчий форум з (питань) публічної власності [88]. Сама назва свідчить проте, що організація вже більше десятиліття успішно функціонує на національному рівні, а її членами є найбільш значущі публічні організації і муніципалітети країни, зокрема, Канадська компанія із землеустрою, Компанія "Інфраструктура Онтаріо, муніципалітети Торонто, Оттави, Монреаля й інших великих міст. Безпосередньою метою організації є підвищення рівня ефективності управління об'єктами публічної власності, утому числі й землею, як на муніципальному, такі на загальнодержавному рівнях. У США ядро відносин публічної власності складає державна власність, яка сформувалася і розвивається в основному шляхом акумуляції грошових коштів в державному бюджеті та їхнього використання для державного стимулювання економіки, утому числі й для створення окремих державних підприємств. У власності держави знаходиться земля, поштова служба, іригаційні споруди, дороги, порти, електростанції, науковій дослідницькі центри. Вартість державних активів складає нині більше 30% національного багатства країни, федеральний уряд – найбільший страховий агент. Значною є роль держави як власника землі. На її частку припадає 39,5% земельної площі США, утому числі федеральному уряду належить 33,7%,

74 штатам – 5%, муніципалітетам – 0,8%. Близько 50% земельної площі, що належить федеральному урядові, знаходиться на Алясці. Федерації також можуть належати направі власності будь-які інші об'єкти, окрім землі [89]. Держава відіграє значну роль у виробництві електроенергії, атомній промисловості і транспорті. Федерації належить декілька великих залізниць країни й усі автостради, чимала кількість цивільних аеропортів і суднобудівельних верфей. При цьому переважна частина державної власності здається в оренду приватним монополіям. Для державної власності у США характерний той факт, що переважна її частина знаходиться в руках місцевої влади. Питома вага останньої в загальній сукупності майна, що носить публічний характер, ще у х роках складала
75% [89]. Серед країн пострадянського простору в контексті правового регулювання відносин публічної власності особливу цінність представляє досвід Молдови. Згідно зі ст. 9 Конституції країни власність може бути публічною і приватною. Власність не може бути використана на шкоду правам, свободам і гідності людини. Ст. 127 проголошує, що держава охороняє власність і гарантує власникові реалізацію права власності в усіх формах, що не вступають у протиріччя з інтересами суспільства. Публічна власність належить державі або адміністративно-територіальним одиницям. Усі багатства надр, повітряний простір, води і ліси, використовувані у громадських інтересах, природні ресурси економічних зоні континентального шельфу, шляхи сполучення, а також інші багатства визначені законом, є об'єктами виключно публічної власності [82, c. 539 – 581]. Правове регулювання відносин власності в Молдові не вичерпується наявністю конституційних засад. Зокрема, з 4 травня 2007 р. у країні діє Закон Республіки Молдова Про управління публічною власністю та її роздержавлення [90]. Дія норм цього закону поширюється на публічну власність держави та адміністративно-територіальних одиниць, за винятком публічних фінансів, майна публічних установ, земель сільськогосподарського

75 призначення і житлового фонду. Цим актом (ст. 2) також безпосередньо закріплено визначення публічної власності й інших ключових понять. Так, публічна власність є сукупністю майна публічної сфери і майна приватної сфери держави, адміністративно-територіальних одиниць, утому числі автономного територіального утворення Гагаузія. Майно публічної сфери держави представлене сукупністю рухомого і нерухомого майна, призначеного для задоволення публічних інтересів держави. Управління публічною власністю закріплене як діяльність щодо здійснення права власності держави та адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином, досвід правового регулювання відносин публічної власності в зарубіжних країнах свідчить про наступне. В першу чергу, помилково вважати, що в науці й законодавстві зарубіжних країн відсутнє або не використовується поняття публічної власності. У кожній країні залежно від історичних умов розвитку відносин власності характерні свої особливості правового регулювання і термінологічного апарату. У певних країнах на конституційному рівні переважає закріплення понять загальнонародної і державної власності, так само які загального, суспільного інтересу. При цьому ціла низка країн на конституційному і законодавчому рівнях безпосередньо оперує поняттями публічної власності й публічного інтересу. Для України подібний досвід міг би стати відправною передумовою для здійснення заходів з модернізації конституційно-правового регулювання відносин власності із закріпленням норм про публічну власність. Найбільш значущою характеристикою відносин публічної власності в зарубіжних країнах виступає розуміння суті публічної власності, що формується з метою реалізації публічної функції, спрямованої на задоволення загальнонародних (публічних) інтересів. Ця ключова особливість обумовлює не лише специфіку правового регулювання відносин публічної власності в зарубіжних країнах, алей організацію діяльності органів (публічних служб, що реалізують вказану функцію.


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал