Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014



Pdf просмотр
Сторінка4/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25
244]. За сучасним законодавством можна виділити, з одного боку, приватну індивідуальну) власність, власність народу України, власність державну, власність комунальну (муніципальну, власність громадських організацій, власність кооперативну, асоційовану, акціонерну. Перші три види не

39 приватної форми можна охопити загальним поняттям публічної власності.
Віднесення трьох останніх видів до публічної або до приватної власності є дискусійною проблемою. Держкомстат розглядав їх як колективну форму власності, але його позиція похитнулася. Мабуть, позицією цивілістів, які аргументували своє негативне відношення до поняття колективної власності відсутністю такого поняття в Конституції. Але Конституція – не енциклопедія. Якщо там немає згадки про щось, то це не свідчить про відсутність цього предмета у природі. Немає в Конституції і терміну публічної власності. Можна дискутувати про його значення. Але використання його дозволяє позначити зв'язок з поняттями публічного інтересу, публічного права в тих випадках, коли ці поняття вживаються у протиставленні приватним інтересам або приватному праву. Базові для будь-якого суспільства відносини власності, що лежать в основі економічної системи (економічної моделі) суспільства повинні регулюватися і насправді регулюються правом конституційним, в публічному характері якого ніхто немає сумнівів. І в усіх системах є присутнім право публічної власності, що відрізняється відправа приватної власності. До якого з цих двох інститутів віднести той або інший конкретний вид або форму власності – можна сперечатися (які про зміст понять виді форма власності).
Але те, щоці поняття відображають досить впізнані економічні і юридичні реальності навряд чи повинно викликати сумніви. У реальному житті існує власність негосподарських (неприбуткових) громадських організацій (структур, об'єднань), власність політичних партій всеукраїнських і регіональних. Є власність самоврядних національних академій наук, профспілок, кооперації, релігійних громаді організацій, благодійних організацій, різних об'єднань громадян. З приводу того, чи можна apriori віднести до категорії публічної власності власність недержавних громадських організацій, можна, звичайно, дискутувати.

40 Але за робочу гіпотезу це прийняти можна хоч би з тієї причини, що аргументованих міркувань проти визнання публічною суті власності політичних партій і всеукраїнських (а раніше – всесоюзних) громадських організацій соціальної спрямованості (переслідуючих цілі соціального характеру) зустрічати не доводилося. Актуальне завдання на теперішній час – припинити розтаскування суспільного надбання. Останніми роками часто виникають конфлікти, пов'язані зі спробами відібрання майна у політичних партій і всеукраїнських громадських організацій. При цьому відомі ситуації, коли такі спроби здійснюються деякими органами держави, покликаних захищати права названих громадських формувань, що є важливими недержавними структурами громадянського суспільства. Наочним прикладом таких спроб стало, наприклад, незаконне привласнення державою будівлі науково-технічної пропаганди в м. Києві, що належав суспільству Знання України. Улюбленою темою розмов усіх урядів України, що змінили один одного, були заклики до технічного прогресу, до пропаганди і впровадженню інновацій в усіх галузях економіки. Але це не завадило прем'єр-міністрові ПІ. Лазаренко відібрати будівлю, де велася відповідна пропаганда, навчання і передати його для розміщення чиновницького апарату. Двадцятирічна практика показала, що безпрецедентне зростання управлінського апарату в Києві розвитку економіки не забезпечило. Але він сприяв тому, що промислові підприємства в самому Києві лягли і тепер столиця для країни по суті нічого, окрім потоку паперів, не виробляє. У відбиранні майна у громадських організацій беруть участь і приватні підприємці і при цьому, судячи з усього, під заступництвом окремих державних службовців. Спори, пов'язані з вилученням об'єктів власності у громадських організацій (споживспілок, ТСОУ та ін.) в інтересах приватних структур розглядалися і вищими судовими інстанціями. Обґрунтуванням іноді висувається теза, нібито домовленість при розвалі Радянського Союзу про

41 передачу новим державам усього майна, що знаходиться на їх території, дає право на відбирання власності громадських організацій. Але такого права не було ні в колишній Конституції УРСР, ні в Конституції України 1996 р.
Ніхто ніде не домовлявся про підривання структур громадянського суспільства. Навпаки, увесь час йшлося і йде про зміцнення цих структур. Уст Конституції України закріплений перелік об'єктів права власності Українського народу і встановлений обов'язок держави забезпечувати захист прав усіх суб'єктів права власності. По суті будь-яка форма власності, утому числі й індивідуальна приватна, містить елемент соціальної спрямованості, публічності, і згідно з тією ж статтею Конституції – зобов'язує, неповинна використовуватися на шкоду людині і суспільству. Згідно зі ст. 36 Конституції громадяни України мають право на свободу об'єднання в політичні партії і громадські організації для здійснення і захисту своїх праві свободі задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. При цьому особливо виділено право громадян на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально- економічних прав та інтересів. Профспілки розглядаються як громадські організації, що об'єднують громадян, пов'язаних загальними інтересами за родом їх професійної діяльності. За радянських часів профспілкам навіть передавалося виконання деяких державних функцій. Цей досвід був цілком виправданий. Партії, профспілки, інші громадські організації як структури недержавні є важливою (або навіть основною) частиною сучасного громадянського суспільства. Ці структури не можуть ефективно функціонувати, не маючи матеріальної бази, не маючи власного майна. Тенденція розтаскування власності структур громадянського суспільства, що становить важливу частину суспільного надбання, торкнулася і споконвіку належних профспілкам будинків відпочинку, профілакторіїв, санаторіїв. Особливо наочно це проявилося в Криму. В Ялті, наприклад, більше двадцяти

42 років стоять десятки недобудованих у зв'язку з розвалом Радянського Союзу санаторно-курортних об’єктів.
Деякі з них були доведені за радянських часів майже до повної готовності. Але державні структури в Криму не потурбувалися про їх завершення. Замість передачі їх разом із зайнятими ділянками на вигідних для держави умовах зацікавленим інвесторам незаконно відведена маса інших земель в курортній зоні для приватних власників. Питання про право власності на землю одне з найбільш складних питань історії. У різні епохи, в різних країнах вирішується по-різному. За одних умов віддається перевага власності держави. В інших – колективній власності. У третіх – індивідуальній приватній власності. Є і деякі змішані або проміжні форми. Але так чи інакше земля, природні ресурси скрізь і завжди – об'єкт найважливіших публічних інтересів. За них воювали і продовжують воювати і окремі племена, громади, великі і малі держави. За наявними прогнозами не виключені також війни і в подальшому.
Цікавий економіко-правовий політичний казус, що мав місце 2000 років тому в 12 році нашої ери. Китайський імператор Ван Ман відмінив приватну власність на землю і заборонив купівлю-продаж землі. Але вже через декілька років під тиском тодішніх земельних олігархів вимушений був відмінити своє рішення. Проте такий кроку свою чергу, привів до народного повстання. В кінцевому рахунку імператор був убитий. Дискусії ж і досі тривають. Приклад показує, що власність на землю (взагалі на усі природні ресурси землі) особлива справа і вирішувати цю проблему потрібно зважено. Судячи з вікового досвіду різних країн, треба знаходити якесь оптимальне (Соломонове) рішення, яке дозволяло б використати різні форми власності, але при обов'язковому домінуванні публічного інтересу і забезпеченні в той же час інтересів приватних. Щонайближче до такого поєднання з того, що нам відоме, є досвід Ізраїлю [39, 243 – 244]. Існують, зрозуміло, й інші варіанти, вивчивши які треба виробити власний. Безмежна приватна власність, як показала практика, в наших умовах добробут народу не забезпечує.

43 Досвід зарубіжних країн, особливо таких, про які говорять як про соціал- демократичну модель соціалізму, свідчить про необхідність забезпечення вирішальної ролі держави як найпотужнішої економічної сили, яка гарантує соціальну спрямованість змішаної економіки, ставлячи ринок в певні рамки [39, с.

1.3. Загальні та спеціальні ознаки публічної власності як предмет наукових досліджень
Питанням дослідження формування й розвитку відносин публічної власності останнім часом приділяється достатня увага яку країнах ближнього зарубіжжя, такі в Україні. Яскравим тому свідченням може бути проведена 18 вересня 2012 р. на базі Інституту економіко-правових досліджень НАН України м. Донецьк) Міжнародна науково-практична конференція Роль публічної власності в забезпеченні соціально-економічного розвитку України. У роботі конференції взяли участь провідні вітчизняній зарубіжні вчені, а також юристи-практики, що спеціалізуються на дослідженні різних аспектів правового регулювання відносин власності. Звичайно, лейтмотивом цього наукового заходу послужили злободенні питання розвитку економіки України в умовах конфронтації ідеологічних уявлень про співвідношення різних форм власності і доцільності існування окремих з них. Уході плідної наукової дискусії були напрацьовані пропозиції щодо перспектив розвитку законодавства України, яке регламентує відносини власності, утому числі й публічної, що отримали віддзеркалення у збірнику матеріалів конференції і оглядовій інформації [40; 41; 42]. Примітне те, що проведенню зазначеної конференції передувала організація Інститутом економіко-правових досліджень НАН України роком раніше сьомої Міжнародної науково-практичної

44
інтернет-конференції, присвяченої правовим проблемам ефективного використання об’єктів публічної власності [43]. В цілому, як показав аналіз наукових підходів до розуміння суті розвитку відносин власності, нині окрім заперечення існування колективної форми власності, за відсутності явних для таких тверджень підстав, допускаються необґрунтовані твердження про неефективність державної власності [44, с.
146]. У розвиток цієї тези відзначається в цілому низька ефективність публічної власності, яку вважають за краще розуміти як арифметичну суму згаданих вище форм власності, переважно зупиняючись на поєднанні державної і комунальної власності. Зустрічаються і висновки про теоретичну надуманість категорії публічна власність, практичне використання якої може бути здійснене лише в цілях ідентифікації виняткової державної власності [45, с. 111 – 112]. Погодитися з подібними висловлюваннями принципово не вбачається можливим. Передусім, своїм історичним корінням доктринальні уявлення про публічну власність сягають до вчень стародавніх мислителів і виявляються в працях Платона і Аристотеля. Перші згадки про приватну і публічну суспільну) власність зводяться до визнання виняткової важливості за однією з цих форм організації в суспільстві майнових відносин [46, с. 33 – 34]. Категоричність в судженнях мислителів стародавнього світу, як представляється, була обумовлена спробами визнати домінування або приватних, або публічних інтересів, закріплення яких відбувалося залежно від вибору форми державного устрою. Багато в чому від конфігурації останньої залежала вибудовувана класова стратифікація суспільства з виділенням заможних і незаможних груп людей. Подальша історія розвитку відносин власності проходила під впливом перманентної класової боротьби і відповідно конфлікту публічних і приватних інтересів. Безсумнівно, таке протистояння справило вирішальний вплив на напрями розвитку наукової думки, центр якої переміщався від визнання панування державної соціалістичної власності на шкоду власності приватній до

45 повної девальвації значення і ролі державної і комунальної власності, а також народу як власника, з вказівкою на приватну власність як істинно правильну і таку, що відповідає природі людських взаємовідносин. Баланс наукових підходів до розуміння правової природи відносин власності, як представляється, такі недотриманий, що знаходить наразі прояву гіперболізації значення приватної власності для економіки України. Під впливом таких переконань вживаються заходи щодо зміни правової бази України в напрямі зниження питомої ваги державного сектора і державної власності в економіці країни. Показовою в цій частині є практика, коли приймається нормативний акт із закладеною в ньому настановою на перегляду бік значного скорочення критеріїв віднесення об’єктів державної власності до тих, що не підлягають приватизації і мають загальнодержавне значення. Як наслідок, встановлюється прогнозний обсяг державного сектора в економіці України, який повинен скласти 25–30% [47]. Отже, йдеться про збільшення і так чималої частки приватного сектора і приватної власності, нарощування якої, у поєднанні зі спробами зберегти її домінування, здійснюється засобами, що суперечать публічним інтересам. У зв’язку з цим не позбавленим актуальності є твердження Ф. Енгельса проте, що протягом двох з половиною тисяч років приватна власність могла зберігатися тільки завдяки порушенням права власності [48]. Таким чином, багаторазово збільшуються ризики для економічної безпеки країни, попередити практичне втілення яких може розробка і впровадження у правову систему України категорії публічна власність. Перша спроба легалізувати це поняття була зроблена нарівні конституційно-правового регулювання відносин власності. У зв’язку з цим хотілося б нагадати, що у проекті Конституції України, винесеному Верховною Радою України на всенародне обговорення (01.07.1992 р, була передбачена глава 8 під назвою Власність. У вказаній главі знаходилося 8 статей (ст. 66–
73) і власність в Україні пропонувалося визнати публічною і приватною. При

46 цьому до категорії публічної власності були віднесені державна і комунальна муніципальна) власність. Уся інша власність проголошувалася приватною (ст.
66)[49]. Примітне те, що надра, води, узбережжя, повітряний простір, ліси, тваринний світ, природні ресурси континентального шельфу і виключної морської) економічної зони України були віднесені до об’єктів, які могли знаходитися виключно в публічній власності (ст. 67 проекту Конституції України. У свою чергу земля могла перебувати в публічній і приватній власності (ст. 68). Як видно, вітчизняна практика конституційно-правових трансформацій стикалася з категорією публічна власність і її реальному втіленню в конституційну матерію перешкодили певні обставини. Звичайно, останні не були озвучені, але, відштовхуючись від діючої редакції Конституції України, можна зрозуміти причини відходу від використання терміну публічна власність. І ці причини зовсім не свідчать про його неповноцінність. Передусім, були допущені критичні помилки у визначенні кола суб’єктів публічної власності. У центрі уваги при первинному формуванні тексту Конституції України знаходилися держава і територіальна громада, при цьому було виключено з суб’єктного складу народ України. Саме останньому відведена ключова позиція в реалізації повноважень власника об’єктів, перерахованих уст чинної Конституції України і віднесених в редакції ст.
67 проекту Конституції України до розряду виключної публічної власності. Крім того, неприйнятним виявився й об’єктний склад, оскільки фраза проте, що уся інша власність, окрім публічної, є приватною, викликає, м’яко кажучи, незгоду. Адже подібне розмежування досить умовне і говорити, приміром, про приватний характер колективної форми власності буде вкрай складно. Швидше можна стверджувати, що існують із являтимуться такі форми власності, як зовнішнє вираження організації економічних відносин, що склалися з приводу привласнення (відчуження) засобів виробництва та інших матеріальних благу процесі їх виробництва, розподілу і споживання, яким не

47 уникнути пограничного правового режиму. Особливо, коли відносини власності збагачуються конструкціями державної і комунальної акціонерної власності, змішаної власності та іншими економіко-правовими елементами. У зв’язку з цим доречно навести твердження В.К. Мамутова проте, що існуючі форми власності неможливо поділити на два без залишку [50, с. 5]. Вказане дозволяє констатувати, що публічну власність слід розглядати не стільки з позицій поєднання існуючих форм власності з їх відповідним суб’єктно-об’єктним складом, скільки з позицій вичленення особливих ознак, які дозволяють стверджувати, що публічна власність – це особлива форма власності.
Існуючі нині дослідження проблематики публічної власності дозволяють відзначити досягнення певного рівня виконання завдання, пов’язаного з виділенням ознак такої власності. У цій справі досягли успіху російські вчені, характеризуючи публічну власність як категорію конституційного права. Природно, уявлення про ознаки публічної власності були продиктовані близькістю їх авторів до науки конституційного права. У тій же мірі навряд чи це можна віднести до недоліків класифікації ознак, що приводиться в науковій літературі. Просто наукові розробки у площині конституційно-правової науки можна визнати платформою для підготовки пропозицій в розрізі галузевих правових досліджень. В якості ознак публічної власності В.Д. Мазаєв, автор книги Публічна власність в Росії конституційні основи, виділяє наступні
1) мета – реалізація публічних інтересів
2) територіальність здійснення – межі території держави, суб’єкта Федерації, муніципального утворення
3) особливість суб’єктів – здійснення прав публічної власності такими суб’єктами, як народ, нація, народність, населення регіону, населення муніципального утворення, а також особливими суб’єктами, наділеними публічно-владними повноваженнями (держава, державні утворення, муніципальні утворення

48 4) особливість об’єктів – найбільш значущі, унікальні ресурси з точки зору забезпечення влади народу, суверенності держави і самостійності влади державних утворень і муніципалітетів
5) органічний взаємозв’язок з публічною владою, її публічно-владними утвореннями і окремими інструментами (референдум, вибори, опитування тощо) [51, с. 64]. Публічна власність, у розумінні згаданого автора, це вольові відносини панування над певними об’єктами в цілях задоволення публічних інтересів суспільства, держави, населення окремих регіонів або муніципальних утворень, здійснювані народом або населенням безпосередньо або за допомогою публічних утворень (держави, державних і муніципальних утворень, с. 64]. Визнаючи за вказаними ознаками публічної власності загальний характер, можна виділити спеціальні ознаки. При цьому останні можуть бути чітко позначені, якщо виходити з сутності принципу забезпечення балансу публічних і приватних інтересів. Передусім, стверджуючи про пріоритетність задоволення публічного інтересу як якісно важливої риси публічної власності, важливо пам’ятати і проте, що публічний інтерес може вбачатися в діяльності суб’єкта господарювання непублічної форми власності (приватної та інших форм власності. Вказана теза до певної міри кореспондується з правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними в рішенні від 08.04.1999 р. з акцентуванням уваги на тому, що держава може виявляти свої інтереси не лише в діяльності державних підприємстві організацій або господарських товариств з часткою державної власності у статутному капіталі, але і в діяльності приватних підприємств, товариств [52]. У відміченому рішенні також обґрунтовується позиція, згідно якої публічний інтерес (інтерес народу, громади) не завжди співпадає з інтересом органів державної влади або місцевого самоврядування та їх посадовців.

49 Подібне розуміння суті публічного інтересу як правової категорії виявляється додатково в наукових працях ряду дослідників. На думку
В.Ф. Яковлєва, публічні інтереси не можна змішувати з інтересами держави і його органів та посадовців. Публічні інтереси – це інтереси суспільства як сукупності громадян [53, с. 18]. Вказана особливість важлива втому сенсі, що в окремо взятих випадках приватна власність, яка переслідує виконання соціально важливих завдань, набуває рис власності публічної і, навпаки, відправлення органами влади повноважень власника від імені народу або територіальної громади у вузьковідомчих інтересах, інтересах окремих представників бізнес-еліти трансформує публічну власність у власність приватну (у найвужчому значенні, яке тільки можна їй надати. Прагнучи задовольнити суспільно значущий інтерес, публічний власник прагне вдатися до різноманітних правових форм використання публічної власності. Нині особливу привабливість складають правові форми в рамках публічно-приватного партнерства, що набули широкого поширення у країнах Західної Європи і США. Відмітною особливістю публічно-приватного партнерства виступає залучення приватного капіталу до вирішення важливих завдань соціально-економічного розвитку держави (або окремих адміністративно-територіальних одиниць. При цьому держава і територіальні громади додатково можуть за допомогою публічно-приватного партнерства реалізувати можливість поєднання публічних і приватних інтересів з перспективою приросту об’єктів публічної власності. Адже, як правило, таке партнерство передбачає внесення інвестором своїх коштів та майна в реалізацію досить дорогих проектів, окупність яких здійснюється впродовж тривалого часу. У такому разі приватний власник, по суті, набуває рис суб’єкта управління об’єктами публічної власності, а приватна власність на певний час служить публічним інтересам. До речі, з цього виходить важлива соціальна функція власності, аналізу якої присвячена достатня кількість робітне кажучи вже про

50 сталу в наукових кругах однойменну теорію. До того ж на протязі публічно- приватного партнерства приватний власник отримує ряд преференцій, які наближають його до публічного власника. Зокрема, господарське використання державного або комунального майна на началах концесії, як правової форми публічно-приватного партнерства, унеможливлює прийняття публічним власником рішення про приватизацію такого майна. Додатково приватний партнер дістає можливість користуватися підтримкою публічного партнера в матеріальному й організаційному сенсах. Згодом наведене вище дозволяє виявити ще одну ознаку публічної власності
– найбільш ефективне використання публічної власності може бути здійснене як публічним власником, такі приватним. Проте при цьому важливо мати на увазі особливість, що полягає у виключному збереженні об’єктів в публічній власності. При цьому, якщо для приватної власності соціальна функція є лише факультативним проявом реалізації повноважень власником у рамках концепції корпоративної соціальної відповідальності, що зароджується в Україні, то режим публічної власності зобов’язує до соціально спрямованого відправлення повноважень як публічним власником і його уповноваженими особами, такі залученими на договірних засадах суб’єктами господарювання. Говорячи про ефективне використання публічної власності, важливо відзначити, що в цю фразу вкладається реальний сенс, що полягає у свідомому виборі публічним власником таких методів і засобів, вплив яких забезпечує максимальний економічний ефект. Проте отриманий економічний ефект має бути узгоджений з соціальною користю або ефектом соціальним, переважаючим його за ступенем важливості. Адже невипадковою можна визнати точку зору, згідно якої діяльність суб’єктів державного і комунального секторів економіки переважно націлена на досягнення першочергових соціальних завдань, а не на отримання прибутку з використання об’єктів публічної власності.


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал