Публічна власність: проблеми теорії І практики монографія Київ 2014




Сторінка2/25
Дата конвертації16.01.2017
Розмір5.01 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25

15 Наданий час власність розглядається досить вузько і змістовно постає в очах можновладців як засіб досягнення поставленої мети. Якщо виникає потреба у наповненні державного чи місцевого бюджету додатковими коштами, уповноважені органи влади, довго не розмірковуючи, приймають рішення про відчуження відповідних майнових комплексів, незважаючи на їхній стратегічний характері важливе соціальне значення. Навряд чи будь-кого цікавить думка народу, від імені якого реалізуються повноваження власника щодо таких об’єктів. Проблематичною в такому контексті бачиться і майнова самостійність наступних поколінь. Вкрай мізерною може виявитися матеріальна база майбутніх мешканців України, оскільки недбалість у розпорядженні об’єктами державної та комунальної власності практично досягла свого апогею. Якщо багато держав, розуміючи утопічність концепції ринкової економіки, що призводить з певною періодичністю до економічних спадів, доводячи навіть економічно могутні країни до рівня дефолту, займають позицію доцільності збереження державного або, в більш широкому сенсі, публічного сектора з перспективою його збільшення, то український політикум (а непрофесіонали- управлінці) налаштовує себе на необхідність реструктуризації держсектора. Чи можна настільки необачно формувати державну економічну політику в умовах, коли великі промислові та інші об’єкти, зосереджені в руках представників великого бізнесу, не демонструють високої продуктивності. При цьому всіляко зневажаються соціальні права й гарантії трудових колективів і вимоги екологічного законодавства. Небажання великих приватних власників нести тягар соціальних зобов’язань просто обурює, які спроби позбутися їх за певну суму. Зокрема, особливої гостроти набувають питання реалізації мешканцями гуртожитків своїх правна приватизацію займаних приміщень. Адже відповідно до законодавства приватизація можлива лише за умови передачі гуртожитків у комунальну власність. При цьому гуртожитки, які були включені до статутного капіталу товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації),

16 передаються у власність територіальної громади за умови попередньої повної компенсації вартості гуртожитку або безоплатно, за умови згоди на це власника гуртожитку. Природно, що лише в рідкісних випадках можна буде говорити про безкоштовну передачу гуртожитків у комунальну власність, в основному, покладаючись на ринкові закони, здійснюватимуться активні дії з їх відчуження у власність територіальної громади. Наявність або відсутність відповідних коштів у місцевому бюджеті приватного власника не цікавить, оскільки він знає, що в його руках знаходяться долі багатьох десятків і сотень людей і, відповідно, маючи таких заручників, можна не хвилюватися про виграшність свого становища. Досить згадати лише про непоодинокі факти, коли власники гуртожитків, створюючи неможливі для проживання умови (від’єднання майнового комплексу від ліній електропередачі, мереж тепло –, водопостачання, спонукали мешканців виселятися і, як наслідок, демонструючи незатребуваність гуртожитків, приймали рішення про їх продаж. Звичайно, за окремими зверненнями органів прокуратури такі дії щодо гуртожитків визнавалися незаконними з передачею їх у комунальну власність. Перешкодою на шляху власників гуртожитків з вільного розпорядження ними стали положення Закону України Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків від
04.09.2008 р. Зокрема, прикінцевими положеннями зазначеного Закону передбачено мораторій на всякого роду дії з відчуження гуртожитків і виселення мешканців із займаних кімнат. У такій ситуації позитивний момент вбачається втому, що для мешканців гуртожитків зберігається якийсь статус-кво, тобто вони можуть проживати на тих же умовах, які раніше. Проте негативна сторона не менш значна по-перше, передавати гуртожитки безоплатно в комунальну власність приватний власник не поспішає і чекатиме зручного моменту для продажу, а, по-друге, мешканцям доведеться сплачувати більш підвищені тарифи за житлово-комунальні послуги, у порівнянні з власниками приватизованих квартиру зв’язку зі

17 збільшенням числа посередників у ланцюжку постачальників послуг до споживачів. У сформованих правових умовах і при низькому рівні фінансової забезпеченості територіальних громад вкрай складно стверджувати про можливість вирішення житлового питання мешканців гуртожитків у найближчій перспективі. При цьому мова йде, заданими державної статистики, про населення більш ніжу мільйон осіб [16, с. 15]. Виходить соціальні страждання населення є наявними, а вирішити їх держава не в змозі. Дещо дивують при проведенні певних спостережень масштаби того, що можна зробити у приватних інтересах і те, чого ніяк не можна здійснити в інтересах публічних. Адже досить легко передаються стратегічні об’єкти, що становлять основу економічного суверенітету країни (насамперед, об’єкти енергетичного сектора, у приватну власність і вкрай складно повертаються у власність публічну об’єкти, що забезпечують реалізацію ст. 47 Конституції України, яка проголошуєте, що кожен має право на житло. Усвідомлюючи деспотичність повноважень приватного власника і пріоритет суспільних інтересів, необхідно діяти за принципом, закладеним у Конституції Французької Республіки, згідно з яким «будь-яке майно, будь-яке підприємство, експлуатація якого має або набуває національне суспільне значення чи характер фактичної монополії, повинно стати власністю суспільства. У деякій мірі в цій конституційно-правовій нормі йдеться про націоналізацію приватної власності на підставах суспільної корисності. І це слід визнати правильним і необхідним, особливо важливим для збалансованого розвитку відносин власності у структурі економіки країни. Проблема одного мільйона громадян України незрівнянно велика і значна, щоб бути гідною свого вирішення методом націоналізації майнових комплексів гуртожитків. Доцільність вибору такого способу усунення соціальних витрат приватної власності можна певною мірою підтвердити й розробками в галузі економічної теорії прав власності. Біля витоків економічної теорії прав власності стояли два відомих американських економістів – Р. Коуз та А. Алчян. Серед тих, хто

18 активно брав участь в її подальшій розробці, можна назвати Й. Барцеля, Л. де Алессі, Г. Демсеца, М. Йенсена, Г. Еаламрезі, У. Меклінг, Д. Норта, Р. Познера, С. Пейовіч, О. Уїльямсона, Е. Фаму, Е. Фьюруботна, С. Чена. У контексті проведеного дослідження особливої уваги заслуговує робота Р. Коуза Проблема соціальних витрат, яка була опублікована в 1960 р. [17]. Як зазначає вчений у розробленій ним теоремі, будь-який вид діяльності супроводжується певними екстерналіями (відхиленнями, коли індивідууми при прийнятті рішень не рахуються з наслідками своїх дій для оточуючих. У такому випадку не враховуються або витрати, або вигоди, які дістаються іншим. Таким чином, виникають розбіжності між приватними і соціальними витратами (де соціальні витрати дорівнюють сумі приватних і екстернальних витрат) або між приватними і соціальними вигодами (де соціальні вигоди дорівнюють сумі приватних і екстернальних вигод. У результаті, оскільки будь-який агент ґрунтує свої рішення на зіставленні приватних вигод з приватними витратами, це приводить або до перевиробництва благ з негативними зовнішніми ефектами, або до недовиробництва благ з позитивними зовнішніми ефектами. Випадки розбіжності між приватним і соціальним співвідношеннями витрати/вигоди характеризувалися А. Пігу як провали ринку, усунути які було можливим лише при активному втручанні держави в економіку. Проте Р. Коуз виходив з того, що цю проблему необхідно вирішити за допомогою інструментів ринку, не звертаючись до адміністративних ресурсів [18, с. 13 –
14]. Звичайно, свої роздуми зазначені вчені-економісти будували на базі аналізу наслідків виробничої діяльності і ступеня їх впливу на суспільство. Однак з певною часткою умовності висновки економічної теорії прав власності можна застосувати ідо тих ситуацій, коли соціальна складова постійна і не залежить від ступеня виробничої активності приватного власника. Зокрема, присутність гуртожитків на балансі підприємств приватної форми власності є постійним джерелом соціальних екстерналій (витрат, усунути які

19 економічними методами наданий час є неможливим. Тим більше, враховуючи перевищення соціального ефекту від передачі в порядку націоналізації гуртожитків у публічну власність над приватними витратами власників, слід нормативно, утому числі на конституційно-правовому рівні, закріпити положення про підстави та порядок проведення націоналізації суспільно значущих об’єктів. При всій прогресивності та корисності приватної власності (за умови створення всіх правових передумов для реалізації консолідуючого потенціалу з мінімізацією або повним виключенням деструктивних начал), у наукових дослідженнях підкреслюється її нездатність забезпечити соціальну справедливість у суспільстві. На цей недолік було акцентовано увагу в роботах ранніх соціалістів-утопістів Т. Мора і Т. Кампанелли, а також в працях Ж.-
Ж. Руссо, К. Маркса, Ф. Енгельса, А. Лернера, О. Ланге та ін. Сучасна економічна наука також з певною обережністю відноситься до функціонування приватної власності у тих чи інших галузях народного господарства. Останнім часом досить активно відстоюється позиція про необхідність відродження державного сектора економіки та посилення його ролі у господарських процесах. Безсумнівно, досягти бажаної значимості державного сектора без розвитку державної форми власності практично неможливо, що повинно обумовити на майбутнє вектори правотворчої і правозастосовної діяльності. Крім того, слід забезпечити і належну методологічну базу для перетворень у публічному секторі економіки. Наданий час можна відзначити серйозні зусилля, що вживаються збоку економічної науки в частині примноження теоретичних розробок проблематики державного сектора економіки. Зокрема, в 2011 р. була захищена дисертаційна робота
Н.П. Кононковою на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук на тему Державний сектору ринковій економіці питання теорії і сучасної російської практики [19]. І це, як бачиться, лише початок активної фази досліджень сутності державного сектора і особливостей функціонування

20 державної власності в умовах не стільки вже ринкової, скільки змішаної економіки. Питання розвитку державного сектора економіки знаходяться і в полі зору вчених-правознавців. У числі таких робіт слід особливо виділити публікації академіка НАН України В.К. Мамутова. Зокрема, справедливо звертається увага нате, що на сьогодні роздержавлення немає межі, а також невизначені галузі державної безпеки країни, які, як правило, в європейських країнах перебувають у державній власності й управляються державними структурами. У свою чергу це означає, що в Україні немає власної моделі управління економікою країни і не враховується європейська [20, с. 3]. Безсумнівно, в економіко-правових умовах, які висвітлені в цьому параграфі, важливим, як уявляється, виступає створення рівних відправних засад для розвитку відносин публічної та приватної власності. Лише інтеграція зусиль публічного і приватного власника може надати позитивний імпульс для розвитку економіки держави та укріплення конституційних засад правового господарського порядку.

1.2. Поняття і правове регулювання відносин публічної власності у змішаній економіці
У сучасній змішаній економіці господарська діяльність базується на різноманітності суб'єктів господарювання різних форм власності. Відповідно до Конституції Уряд України повинен забезпечувати рівні умови розвитку усіх форм власності (п. 5 ст. 116). Проте на практиці спостерігається тенденція необмеженого роздержавлення і деколективізації без належного соціально- економічного обґрунтування. Масштаби приватизації не порівнюються з необхідністю забезпечення національної безпеки, соціально-економічного розвитку, збереження і ефективного використання розумної долі власності

21 суспільної або, використовуючи нині поширенішу термінологію, власності публічної (publik ownership). Які багато інших понять, поняття публічної власності немає однозначного загальновизнаного економічного або юридичного визначення. По суті з понять, відомих радянській науці і радянському законодавству, найбільш близьким до нього можна вважати поняття суспільної власності, що протиставляється поняттю особистої (індивідуальної) власності. Нині, як свідчить і практика, і література, усі реально існуючі форми не можна звести до двох – публічна (суспільна) і приватна. Це було б сильним спрощенням, оскільки використовуються й інші поняття – комунальна, муніципальна, колективна, кооперативна, акціонерна, асоціативна, спільна, змішана, загальна, тобто просто на дві наявні форми без залишку не діляться. У зв'язку з цим висловлюються різні міркування. Одні з них зводяться до того, щоб просто поняття публічна вважати синонімом поняття державна. Але тоді деяким авторам представляється логічним охопити цим поняттям і такі поняття, що зустрічаються в законодавстві, як загальнонародна, народна, власність народу. Але чому ж тоді потрібно залишати за межами поняття публічна власність міст (пам'ятаючи, зокрема, про міста-держави), власність комунальну, муніципальну. Чи можна вважати приватною власністю те, що належить не одному громадянинові (фізичній особі, а багатьом. Наприклад, публічному акціонерному товариству. З якого числа починається багатьом З такого ж, з якого згідно із законом про акціонерні товариства починається публічне акціонерне товариство як вид господарських товариств (ст. 80 ГК). Неясності з поняттями виникають, зокрема, через нехтування в законотворчих структурах техніко-юридичними міркуваннями. При прийнятті, наприклад, закону від 17 вересня 2008 р. Про акціонерні товариства замість того, щоб замінити текст ст. 81 глави 9 ГК про господарські товариства адресним відсиланням до нового закону, просто виключили статтю. Тепер особи, які користуються кодексом, повинні здогадуватися, що її просто замінили більш

22 розлогим текстом спеціального закону, а не відмовилися від корпоративних прав держави і від регламентації діяльності акціонерних товариств. У реальній економіці є власність приватна, якою розпоряджається індивідуальний власник на власний особистий розсуд (класичний історичний приклад – власність рабовласника, власність поміщика на кріпосних працівників, на худобу і т.п.). Але є власність, якою ніхто не може розпоряджатися одноосібно на власний розсуд. За Конституцією України це власність народу України, власність держави, власність територіальної громади комунальна, власність кооперативу, власність громадських організацій. Яким загальним поняттям можна охопити ці види (форми) власності?
Можна назвати їх власністю суспільною. Але, якщо мова йдеться про право власності, то з урахуванням традиційного визнання в континентальних доктринах права розподілу права на приватне і публічне більш прийнятно використання для позначення названих видів поняття права публічної власності, що вказує на підпорядкування відносин публічно-правовому режиму, а не індивідуальній приватній) волі. Використання терміну публічне зручно і втому плані, що воно використовується і в англоамериканській правовій доктрині, що не відокремлює приватне право від публічного. Крім того, до правового режиму публічної власності тяжіє право власності некомерційних неприбуткових громадських організацій, політичних партій, інших орієнтованих на соціальні цілі об'єднань громадян, релігійних організацій, кооперативних і професійних союзів. Простий підхід до поняття публічної власності в сучасній економічній теорії і статистиці зводиться до визначення поняття публічної власності за принципом від противного державна власність визначається через заперечення власність не приватна вважається публічною. Вона ж розділяється на власність державну (центральну, федеральну, муніципальну (власність місцевих органів управління і самоврядування) і проміжну (власність штатів у США і деяких інших країнах, земель – в Німеччині, Австрії, суб'єктів федерації

23
– в Росії й інших країнах [21, с. 114]. Як зауважується у науковій літературі,
«... публічна власність як особливий об'єкт державного управління проявляється, передусім, саме через фінанси [21, с. 115]. У радянському законодавстві і літературі використовувалися поняття загальнонародної, громадської, державної, соціалістичної власності. Зокрема, яскраво про це свідчить наступна цитата Уданий час в СРСР існує два види власності – суспільна та індивідуальна. Суспільна власність представлена утрьох формах державна, колгоспно-кооперативна та профсоюзно-суспільна власність [22, с. 37]. Поняття публічної власності, яке використовується в сучасній вітчизняній і зарубіжній літературі і в законодавстві, охоплює по суті усі перелічені вище поняття, характерні для радянського часу. З’явилися і похідні від нього поняття «суб'єкт права публічної власності, «публічно-правове утворення і т.п., відносно змісту яких тривають дискусії. Розгорнуте трактування права публічної власності дано водному з сучасних підручників цивільного права, підготовленому групою московських цивілістів [23]. При цьому автори вважають цивільне право приватним, а непублічним правом, в якому начебто публічному праву не місце. Цьому присвячена окрема глава (гл. 18). Автори вважають, що право власності надає однакові можливості усім своїм суб’єктам і у зв'язку з цим відпадають підстави для розмежування не лише форм власності, алей окремих прав власності (чи видів права власності, бо таке розмежування втратило цивільно-правовий сенс.
Інша річ особливості цивільно-правового режиму окремих об'єктів права власності, наприклад, вилучених з обігу речей які можуть знаходитися лише в державній власності, або деяких підстав виникнення і припинення права власності (наприклад, приватизація).
Необхідність збереження таких особливостей, у свою чергу, робить необхідною відому диференціацію об’єктів права власності (їх цивільно-правового режиму) залежно від суб’єктного складу. Проте мова йде саме про особливості

24 правового режиму окремих об’єктів, а не про відмінності у змісті прав або межах їх здійснення для окремих власників. У зв'язку з цим право приватної і право публічної власності слід тепер розглядати не в якості різновидів права власності (з різними можливостями для відповідних власників, а як узагальнене позначення відмінностей у правовому режимі окремих об’єктів права власності. При цьому слід мати на увазі, що належність матеріальних благ громадянам і юридичним особам – звичайним суб'єктам цивільного приватного) права, тобто приватна власність, є нормальною ситуацією, переважаючою у звичайному правопорядку, тоді як належність цих благ державним і муніципальним утворенням (публічна власність) є особливим випадком, на якому базується участь в майнових відносинах таких своєрідних суб’єктів, як публічно-правові утворення.
Тому цивільно-правові норми про право власності за загальним правилом розраховані на приватних власників, визначаючи режим майна, що належить їм, хоча і містять необхідні виключення й особливості для майна публічних власників. Чому потрібно вважати публічну власність, поширеність якої не поступається поширеності приватної власності, особливим випадком, автори не пояснюють. Таке детальне цитування цивілістичної позиції і відповідної аргументації, спрямованої на зменшення значення публічної власності в сучасному суспільстві, демонстрацію її як деякого особливого випадку (тобто явище нетипове для сучасного суспільства) не знаходить підтвердження ні в законодавстві, ні в самій аргументації авторів підручника цивільного права.
І це зрозуміло, оскільки право публічне не вміщується в цивільне право, яке трактують цивілісти як право приватне. Мабуть, це право повинне розглядатися в контексті конституційно-господарського, а не цивільного права. Далі автори підручника все ж говорять і про особливості, і про різновиди публічної власності. У нашому законодавстві держава (публічно-правове утворення) традиційно вважається особливим, самостійним суб'єктом права разом з

25 юридичними особами і громадянами. У цій якості воно може бути і суб'єктом права власності (власником. Важливими особливостями правового положення суб'єктів публічної власності є, по-перше, наявність у них особливих, владних повноважень (функцій),
що дозволяють їм приймати нормативні акти, які регламентують порядок здійснення права власності по-друге, здійснення цього права в публічних (суспільних) інтересах. Публічна власність відповідно до російського законодавства має два різновиди – державну і муніципальну власність. Право державної власності характеризується множинністю суб'єктів, в ролі яких виступають Російська Федерація в цілому (відносно майна, що становить федеральну власність) і її суб'єкти – республіки, краї, області і т.д. відносно майна, що становить їх власність. Отже, суб'єктами права державної власності виступають саме відповідні державні (публічно-правові) утворення в цілому, тобто Російська Федерація і республіки, що входять до її складу, краї, області і т.д., але не їх органи влади або управління (п. 3 ст. 214 ЦК). Останні виступають в майновому обороті від імені відповідного державного утворення і відповідно до своєї компетенції здійснюють ту або іншу правомочність публічного власника (ст. 125 ЦК). Муніципальна власність відноситься до публічної, а не приватної власності, оскільки її суб'єкти є публічно-правовими утвореннями. Муніципальна власність не є різновидом державної власності, а є самостійним видом публічної власності. Адже муніципальні утворення не є державними утвореннями (з чого виходив і раніше діючий російський Закон про власність. Проте в якості учасників майнових відносин муніципальні утворення набувають особливий, публічно-правовий статус. Тому їх положення як власників будується відповідно моделі правового регулювання відносин державної власності.
Суб'єктами права муніципальної власності відповідно до п. 1 ст. 215 ЦК визнано міські і сільські поселення й інші муніципальні утворення в цілому. Від імені муніципального утворення–власника його правомочності відповідно до

26 своєї компетенції можуть здійснювати ті або інші його органи (ст. 125, п. 2 ст.
215 ЦК), що не призводить до визнання їх власниками відповідного майна. Який саме державний або муніципальний орган має право виступати в тих або інших конкретних майнових відносинах від імені відповідного державного або муніципального утворення, визначає встановлена законодавством компетенція цього органу. Чинне російське законодавство не використовує поняття всенародне надбання («невід’ємне надбання народів) або аналогічних йому стосовно федеральної або іншої державної власності. Раніше це поняття використовувалося передусім відносно землі та інших природних ресурсів (а також деяких пам'ятників історії і культури. Воно могло трактуватися в якості особливого правового режиму, що виключав чиє-небудь (утому числі й держави) право власності на відповідний об'єкт. Тепер ці ресурси розглядаються як основа життя і діяльності народів, що мешкають на відповідній території, що не створює для цих об'єктів ніякого спеціального цивільно-правового режиму. В якості об'єктів як державної, такі муніципальної власності можуть виступати різні види нерухомості, включаючи земельні ділянки, підприємства та інші майнові комплекси, житловий фонді нежитлові приміщення, будівлі і споруди виробничого й невиробничого призначення, а також обладнання, транспортні засоби та інші засоби виробництва і предмети побутового, споживчого характеру. До складу публічного майна входять і цінні папери, що належать публічно-правовим утворенням, зокрема, акції приватизованих підприємств, що стали акціонерними товариствами, вклади у банках та інших кредитних установах, іноземна валюта й валютні цінності, а також різні пам’ятники історії і культури. Майно, що знаходиться в державній або муніципальній власності, поділяється на дві частини. Одна частина закріплюється за державними або муніципальними підприємствами і установами на обмежених речових правах господарського відання або оперативного управління. Це розподілене публічне


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал