Підтримка політики регіонального розвитку в Україні EuropeAid/132810/C/ser/UA



Сторінка1/3
Дата конвертації24.04.2017
Розмір0.52 Mb.
  1   2   3
header (1)




Підтримка політики регіонального розвитку в Україні

EuropeAid/132810/C/SER/UA



Аналіз галузевих програм і проектів
Аналітичний документ


Впроваджується

gizlogo-is-de-rgb

та членами Консорціуму



Фінансується

Європейським Союзом

flag_2colors

Відмова від відповідальності: виключну відповідальність за зміст цієї публікації несе GIZ та члени Консорціуму, і вона не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.



Аналіз галузевих (секторальних) програм і проектів в контексті реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР-2020)

(робоча версія)
1. Актуальність секторальних політик у розробці і впровадженні плану реалізації ДСРР-2020.

2. План реалізації ДСРР-2020 в контексті державного та бюджетного планування в Україні

3. Роль і місце державних цільових програм у регіональному розвитку

4. Бюджетні програми як інструмент регіонального розвитку

5. Галузеві (секторальні) проекти та проекти міжнародної технічної допомоги в реалізації ДСРР-2020


    1. Можливості використання потенціалу співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями у сфері регіонального розвитку

    2. Роль проектів міжнародної технічної допомоги в регіональному розвитку

    3. Портфель інвестиційних проектів МФО у державному секторі економіки в розрізі галузей і регіонів

  1. Механізми державної підтримки реалізації інвестиційних проектів регіонального розвитку

  2. Перспективи реалізації проектів регіонального розвитку з використанням інструментів ДПП

  3. Приватизація та інвестиційна діяльність державного сектору економіки як механізми підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на цілі структурної перебудови економіки регіонів України



Додаток: Заходи центральних органів виконавчої влади (на 2015–2017 рр.) з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року


  1. Актуальність плану заходів реалізації ДСРР-2020 для інших секторів, стратегій та політик

Регіональний розвиток – це далеко не абстрактний процес планування, відокремлений від процесу галузевого розвитку, оскільки державна регіональна політика в Україні має міжгалузевий характер. Вона є важливим інструментом проекції секторальних політик насамперед у сфері економічного розвитку, інфраструктури, навколишнього середовища, сільського господарства, енергетики тощо на рівень території. Отже політика регіонального розвитку має обов’язково зосереджуватися на інтеграції, узгодженні планування і спільної реалізації галузевих політик на просторовому й територіальному рівні.

Дуже важливо досягнути гармонізації регіональної та секторальних політик. По суті, необхідно знайти спосіб, у який галузеві політики можна ретельно планувати і реалізовувати на відповідному територіальному рівні, забезпечуючи адекватний масштаб та близькість до населення, відповідаючи імперативам національної політики та залишаючи простір для регіональних і місцевих ініціатив. До цього часу операційний простір, в якому здійснювався регіональний розвиток у різних секторах, був обмежений великою мірою через неузгодженість стратегічних напрямів та операційних планів цих галузей з регіональним розвитком. За таких обставин регіональні інституції на рівні області чи територіальної громади залишалися обмеженими у можливостях використати потенціал тих чи інших галузей.

На нинішньому етапі розпочато заплановані Урядом галузеві реформи у багатьох напрямках, пов'язаних з регіональним розвитком. Реформи бізнес-середовища та розвиток підприємництва, реформи сільського господарства, інфраструктури та інших галузей підтримуватимуть запровадження дієвої політики регіонального розвитку. Важливим чинником є децентралізація, а також посилення боротьби з корупцією та забезпечення принципу верховенства права, що сприятиме реалізації потенціалу регіонів та територіальних громад.

Впровадження реформ дасть можливість більшого доступу до фінансування з боку організацій-донорів. Отже в процесі реалізації Плану з’являться нові можливості для регіонального розвитку, в т.ч. для програми відновлення Донбасу після врегулювання конфлікту, що перебуває на етапі розробки.

Розгортання галузевих реформ набуває особливого значення у тих областях політики, в яких розвиток та інвестиційна діяльність здебільшого обумовлені наявністю відповідної нормативно-правової бази. Галузеві реформи у цих напрямках мають стати фактором успіху регіонального розвитку, а регіональний розвиток сприятиме практичній реалізації цих реформ на місцях, у регіонах. Реалізація ініціатив з децентралізації і програма галузевих реформ значною мірою покладає на центральні органи виконавчої влади завдання здійснювати їх загальну координацію. Однак плануванням та забезпеченням конкретної інфраструктури і послуг повинні займатися субнаціональні інституції шляхом планування на рівні регіону (області), що допоможе визначити необхідні заходи з урахуванням національної політики і операційних параметрів та реалізовувати їх здебільшого на рівні районів та громад. План заходів з реалізації ДСРР-2020 складено саме за таким сценарієм, що орієнтований на майбутнє.

Таким чином в результаті реалізації Плану заходів має бути сформовано функціональну модель міжвідомчого співробітництва, яка забезпечить ефективну інтеграцію ДСРР-2020, регіональних і галузевих стратегій. Така співпраця дозволить узгоджувати національні/галузеві пріоритети з регіональними та місцевими потребами та територіальними реаліями. Буде запроваджено систему та інструменти моніторингу та оцінки результативності виконання проектів та програм регіонального розвитку. Такий підхід дасть можливість забезпечення більш ретельне планування на регіональному рівні, особливо, у секторах, які є ключовими для регіонального розвитку, у наступні періоди.




  1. План заходів з реалізації ДСРР-2020 в контексті державного та бюджетного планування в Україні

Переважна більшість сучасних країн сформували ефективну систему вироблення пріоритетів використання бюджетних коштів. В її основі лежать високопрофесійне середньострокове бюджетне прогнозування та жорстке середньострокове бюджетне планування, тісно інтегроване у систему загальнодержавного планування. Така система забезпечує оптимальний перерозподіл фінансових ресурсів в економіці держави, дозволяє реалізувати пріоритетні завдання її соціально-економічного розвитку, відображені у стратегічних документах розвитку: Стратегії розвитку країни на визначений період та Планів реалізації цієї стратегії, яка, як правило, формується на середньостроковий період.

Україна знаходиться на початковому етапі стратегічного планування свого розвитку. Відбуваються певні позитивні зміни у системі загальнодержавного планування. Зокрема, 12 лютого 2015 року вперше указом Президента було затверджено Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020".

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 213-р затверджено План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна—2020” у 2015 році.
Проте аналіз бюджетного прогнозування та планування в Україні свідчить про недостатню ефективність цього процесу та необхідність його вдосконалення. Попри те, що бюджетна реформа, проведена у попередній період, дещо підвищила ефективність державного бюджетування і окремих його елементів, зберігаються елементи політики ручного та кон’юнктурного управління бюджетом.
Однією з ключових проблем є відірваність бюджетного планування від загальнодержавного планування. Це призводить до того, що загальнодержавні програми приймаються безвідносно до бюджетних можливостей, а бюджетне планування досить часто не враховує пріоритети соціально-економічної політики, які відображені у державних програмах. Більш того, уряд затверджує потенційно досить перспективні державні програми, проте фінансуванню підлягатимуть лише ті, що включені до бюджетних програм, які зафіксовані у законі України про державний бюджет на відповідний рік. Розрив між державним і бюджетним плануванням знижує ефективність і результативність економічної політики держави.
Попри запровадження стратегічних підходів, в Україні ще зберігається складна і громіздка модель загальнодержавного планування. Досі існує надмірна кількість базових документів, дотичних до питань державного планування та прогнозування, зокрема, коаліційна угода, програма діяльності уряду, державні програми економічного та соціального розвитку України, державні цільові програми, щорічне послання Президента України до Верховної Ради, бюджетна резолюція, значна кількість секторальних стратегій тощо.
Інтегруватись у таку модель загальнодержавного планування системі бюджетного планування надзвичайно складно, оскільки сам процес вимагає тривалого узгодження та експертиз різних органів влади.
Нині в Україні діє кілька нормативно-правових актів, які регулюють процес планування та прогнозування, зокрема:

• Бюджетний кодекс України;

• Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»;

• Постанова КМУ «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету;

• Закон України «Про державні цільові програми»;

• Постанова КМУ «Про схвалення прогнозу показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на три наступних роки».


Основні засади середньострокового бюджетного планування в Україні на даний час регулюються статтею 21 Бюджетного кодексу України. Періодом планування визначено наступні за плановим два бюджетні періоди, тобто при формуванні проекту бюджету показники розраховуються на три роки.

Зазначена стаття визначає види програмних документів, на яких ґрунтується прогноз, його зміст, повноваження основних учасників його складання та окремі умови. Зокрема, встановлено, що прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.


Проте ці прогнози мають лише інформативну цінність і не накладають жодних обмежень на процеси розподілу бюджетних коштів в наступних періодах. У майбутніх періодах розпорядники бюджетних коштів можуть обґрунтувати нові показники бюджетних ресурсів, необхідні їм для виконання функцій. Необхідно перейти до запровадження середньострокового бюджетного планування, без якого неможливо забезпечити ефективну систему державного планування загалом, зокрема й при формуванні Плану заходів з реалізації ДСРР 2020.

Згідно з бюджетною класифікацією, державні видатки формуються за окремими статтями і чотирма рівнями:


1) програмна класифікація видатків – це видатки бюджету в розрізі цільових комплексних програм;
2) відомча класифікація видатків – це видатки бюджету в розрізі відомств – головних розпорядників коштів;
3) функціональна класифікація видатків – це видатки бюджету на виконання конкретних функцій держави за відповідними напрямами;
4) економічна класифікація видатків – це поточні та капітальні видатки бюджету (видатки розвитку), кредитування за вирахуванням погашення.



  1. Роль і місце державних цільових програм у регіональному розвитку

Прикладом цільових комплексних програм, які фінансуються за рахунок коштів державного бюджету є державні цільові програми.
Закон України «Про державні цільові програми» визначає таку програму як комплекс взаємопов’язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, що здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
Метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв’язання найважливіших проблем.
На практиці немає жодних гарантій отримання передбаченого ДЦП необхідного фінансування з державного бюджету. Навіть затвердження цільової програми Постановою Кабінету Міністрів України ще не означає, що для її реалізації у бюджеті буде передбачене відповідне фінансування. Для того, щоб отримати кошти, замовнику необхідно домагатися включення державної програми до переліку державних програм, які виконуються у межах бюджетних програм. У таких умовах існує ризик, що Міністерство фінансів України під час складання бюджету не врахує бюджетний запит замовника державної програми, і вона залишиться непрофінансованою.
Разом з тим, аналіз стану виконання програм свідчить про те, що впродовж останніх років склалася незадовільна ситуація щодо їх реалізації.
Слід зазначити, що інформація щодо виконання ДЦП не є публічною, вона фактично відсутня на веб-сайтах Мінекономрозвитку та Мінфіну. Обмежена інформація є на веб-порталах окремих ЦОВВ, що є виконавцями програм.
За даними Рахункової палати (останній звіт за 2013 рік), яка здійснює системний контроль за виконанням державних цільових програм, по жодній із перевірених ДЦП у попередні роки не було забезпечено результативного виконання завдань. Причинами цього є як недостатнє або відсутнє фінансування, так і неефективне використання бюджетних коштів.
Так, за результатами аудиту Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року (далі – Програма) затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 № 1158 (із змінами і доповненнями, внесеними постановою від 28.12.2011 №1390), прийняття якої було обумовлено необхідністю вжиття невідкладних заходів для подолання негативних явищ у сільськогосподарській галузі та забезпечення розвитку сільських територій зроблено висновок про неефективне її виконання.
Законодавчі та нормативно-правові акти, не приймалися своєчасно, вони є недосконалими та не узгоджуються між собою, що негативно позначилося на її результативності Програми. Не було здійснено розподіл обсягів фінансування її заходів за роками на період 2011 – 2015 років. Навіть у період найбільшого фінансування (у 2008–2011 роках було спрямовано 68,2 відс. від прогнозного на цей період обсягу) заходи, передбачені на цей період Програмою, в повному обсязі не виконано. Так будівництво підвідних газопроводів у рамках Програми здійснено на 11,4 відс. від прогнозного обсягу, розвиток мережі сільських автомобільних доріг у 2008–2009 роках забезпечено лише на 18,4 відс. від прогнозного обсягу, а у 2010 році ці роботи не проводилися взагалі. Виконання регіональних програм підтримки індивідуального житлового будівництва “Власний дім” у 2008 – 2011 роках забезпечено на 24,7 відс. прогнозного обсягу. Не в повному обсязі було забезпечено регулярне безоплатне підвезення до місць навчання і додому дітей шкільного віку і педагогічних працівників у сільській місцевості (ДП “Шкільний автобус” включена до складу Програми) забезпечено на 48,3 відс. прогнозного обсягу (у 2008– 2011 роках закуплено 791 шкільний автобус із запланованих близько 1600).
Не належним чином впроваджувались державні цільові програми у сфері економічного розвитку, промисловості та розвитку енергетичного потенціалу.
Так результати аналізу виконання заходів Державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року свідчать про те, що Мінекономрозвитку, Держспоживінспекція та інші органи виконавчої влади – виконавці Програми в межах своєї компетенції протягом 2009– 2012 років не створили сприятливих організаційних та економічних умов для виконання її завдань і заходів. Із 40 заходів Програми виконано 22, частково виконано – 5, не виконано – 13.
Державні цільові або галузеві програми з питань реструктуризації гірничодобувних підприємств не затверджувалися, а їх реструктуризація фактично звелася до закриття, ліквідації та консервації гірничодобувних підприємств.
Щодо Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлювальних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010–2015 роки, то у 2011–2012 роках Мінекономрозвитку та Держенергоефективності за рахунок коштів державного бюджету переважно виконували заходи, які лише опосередковано впливали на енергозбереження, що суттєво знижувало ефективність бюджетних вкладень. У 2013 році заходи у сфері енергоефективності та енергозбереження за рахунок коштів державного бюджету взагалі не фінансувалися.
Неефективно здійснювалося впровадження заходів Державної цільової програми щодо підготовки та проведення в Україні чемпіонату Євро-2012 Державним підприємством «Фінансування інфраструктурних проектів» (далі – ДП «Фінінпро»), зокрема в частині витрат коштів залучених під державні гарантії (загальна сума становить майже 10,3 млрд. гривень). При цьому за два роки використання запозичень, залучених ДП «Фінінпро» під державні гарантії, вартість їх обслуговування досягла 1,4 млрд. грн., а з урахуванням остаточного терміну їх повернення кредиторам (2018 рік) ця сума, з урахуванням девальвації національної валюти, суттєво перевищить обсяг здійснених запозичень.
Не було забезпечено досягнення показників введення в дію житла, запланованих Державною цільовою соціально-економічною програмою будівництва (придбання) доступного житла на 2010–2017 роки. Запровадження для фінансування заходів з забезпечення житлом громадян чотирьох бюджетних програм фактично призвело до розпорошення бюджетних коштів, недофінансування завдань за одними програмами та надлишкового фінансування за іншими.
Не досягнута МОЗ У результаті мета Загальнодержавної програми протидії захворюванню на туберкульоз, що виконувалась у 2007–2011 роках. Не забезпечено досягнення мети і нової державної цільової програми, реалізація якої розпочата у 2012 році.
Незважаючи на те, що нормативно-правовими актами визначені організаційні засади попередження та ліквідації пожеж в природних екосистемах, визначені відповідальні органи (Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Державне агентство лісових ресурсів України), порядок їх координації та взаємодії, затверджені відповідні програми (Державна цільова програма «Ліси України» на 2010–2015 роки та Галузева програма забезпечення пожежної безпеки в аграрному секторі економіки України на 2013–2015 роки), значного покращення не відбулося. В Україні протягом 2011–2012 років і І півріччя 2013 року зафіксовано 4684 випадки пожеж у природних екосистемах, які завдали орієнтовно збитків загалом на більш як 75 млн. грн. і спричинили 21 надзвичайну ситуацію.
Держлісагентство, яке є одним з основних виконавців Програми, на здійснення заходів із протипожежного захисту лісів витратило майже 115 млн. грн. бюджетних коштів, з них на забезпечення авіаційної охорони 55,7 млн. грн., наземної охорони 40 млн. грн., будівництво доріг протипожежного призначення 9,3 млн. грн. та закупівлю протипожежної техніки – майже 10 млн. гривень. Видатки за такими напрямами як будівництво об’єктів протипожежного призначення (пожежні станції, пожежно-спостережні вежі, щогли, пункти) не здійснювались. При цьому, близько 75 відс. у структурі видатків становила оплата праці з нарахуваннями, 3 відс. – видатки на придбання товарів, робіт, послуг, 1 відс. – на оплату послуг теплопостачання, електроенергії та інших комунальних послуг. Тобто, кошти переважно спрямовувались на утримання і поточні видатки.
Щодо Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року» (відповідний закон № 4836 прийнято Верховною Радою України 24.05.2012 року), то вона всупереч вимогам Закону України «Про державні цільові програми», не містила щорічного розподілу коштів (на 2011– 2015 роки) за заходами, регіонами, джерелами та обсягами їх фінансування, а отже передбачені нею показники фактично не могли бути визначені. Слід зазначити, що аналогічна ситуація повторюється ще в низці державних цільових програм.
Не виконувалась затверджена Законом України від 07.06.2012 № 4909VI Загальнодержавна цільова програма захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на 2013– 2017 роки, одним із першочергових заходів якої визначено матеріально- технічне переоснащення органів управління та сил цивільного захисту.
З урахуванням зазначеного Колегія Рахункової палати рекомендувала Кабінетові Міністрів України дати доручення Мінекономрозвитку та іншим міністерствам (відомствам) здійснити аналіз державних цільових програм на предмет їх ефективності та очікуваних результатів від їх реалізації і врахувати при розробці нових програм в перспективі.
Як наслідок, згідно постанови КМУ від 5 березня 2014 р. № 71 «Деякі питання оптимізації державних цільових програм і національних проектів, економії бюджетних коштів та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» 14 державних цільових програм були достроково припинені.
Станом на сьогодні в Україні нараховується 64 державні цільові програми, близько половини з яких має пряме або опосередковане відношення до регіонального розвитку (див. додаток). Тільки 4 з них, які не є визначальними для регіонального розвитку, мають шанси на досягнення позитивних результатів у 2015 році завдяки певному фінансуванню з державного бюджету.
Це Державна цільова соціальна програма "Молодь України" на 2009–2015 роки (передбачено фінансування в розмірі 51% від запланованого через державну бюджетну програму "Здійснення заходів державної політики з питань молоді та підтримки молодіжних і дитячих громадських організацій"), Державна цільова програма радіаційного і соціального захисту населення м. Жовті Води на 2013–2022 роки (закладено фінансування в розмірі 53% через субвенцію з державного бюджету міському бюджету міста Жовті Води на виконання заходів щодо радіаційного та соціального захисту населення міста Жовті Води) та Загальнодержавна цільова соціальна програма протидії захворюванню на туберкульоз на 2012–2016 (фінансування складе 80 % від потреб через державну бюджетну програму "Санаторне лікування хворих на туберкульоз та дітей і підлітків з соматичними захворюваннями"). Крім зазначеного, Державна цільова програма формування системи безоплатної правової допомоги на 2013–2017 роки отримає фінансування в розмірі 135 % від запланованого через державну бюджетну програму "Забезпечення формування та функціонування системи безоплатної правової допомоги".
Проте третя частина цих ДЦП взагалі не мають жодного бюджетного фінансування у 2015 році. Це, зокрема, такі програми, як Державна цільова соціальна програма «Шкільний автобус», Державна цільова програма підтримки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011–2015, Державна цільова соціальна програма розвитку в Україні спортивної та туристичної інфраструктури у 2011–2022 рр. тощо.
Розмір державного фінансування решти становить лише частину від запланованого фінансування з державного бюджету, що заздалегідь, буде одним із ключових чинників невиконання цих програм та недосягнення визначених результатів. Так Державна цільова соціально-економічна програма будівництва (придбання) доступного житла на 2010–2017 фінансується в розмірі 5,8 % від запланованого в рамках п’яти бюджетних програм, Державна цільова програма комплексного протипаводкового захисту в басейнах річок Дністра, Пруту та Сірету - 12%, Державна цільова програма розвитку міського електротранспорту на період до 2017 року фінансуться в розмірі 17%, Державна цільова програма "Ліси України" на 2010–2015 – 22% від передбаченого цими цільовими програмами.

В наступному році, відповідно до схвалених урядом Основних напрямів бюджетної політики на 2016 рік, реалізація пріоритетних державних цільових програм здійснюватиметься в межах Державного бюджету України на 2016 рік з урахуванням Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020" та Коаліційної угоди в частині перегляду існуючої системи державних цільових програм на основі системи державного планування та прогнозування.




  1. Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал