Петров Євген Вікторович



Сторінка46/52
Дата конвертації04.12.2016
Розмір8.95 Mb.
1   ...   42   43   44   45   46   47   48   49   ...   52

4.4. Публічне господарювання як форма реалізації адміністративно-господарських відносин


1150.Публічне управління економікою, як випливає з викладеного, здійснюється за допомогою розгалуженої сукупності інститутів, доволі різних за своєю правовою природою. Але за їх допомогою не завжди можуть бути досягнуті бажані для держави цілі. У деяких випадках ані примусовий вплив на суб’єктів господарювання, ані організаційні чи фінансові інструменти не приносять бажаного результату. Тому держава повинна мати можливість самостійно брати участь у господарській діяльності, впливаючи тим самим на економічні процеси в країні.

1151.Така форма публічного регулювання економіки була надзвичайно поширеною за радянських часів, позаяк усі засоби виробництва та природні ресурси перебували в державній власності. Економіка будувалася та розвивалася переважно за рахунок функціонування державних підприємств, установ та організацій. За умов ринкової економіки ситуація змінилася, проте держава все ж не може відмовитися від безпосередньої участі у економічному житті країни. Але така діяльність вимагає чіткого правового регулювання, оскільки, з одного боку, у разі її неконтрольованого здійснення можуть уповільнитися темпи економічної активності приватних суб’єктів господарювання, а з іншого, – це призведе до порушення вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка вимагає від держави та її органів, незалежно від форм та методів діяльності останніх, щоб вони діяли виключно у спосіб та у межах, визначених Конституцією та законами України. Ця думка, можливо, викличе критичні зауваження з боку представників науки господарського права, тому ми спробуємо її належним чином аргументувати. Безумовно, господарська діяльність суб’єктів публічного права повинна здійснюватися відповідно до вимог та правил приватного права, але на відміну від, так би мовити, звичайної господарської діяльності вона відрізняється своїм завданням, пов’язаним із задоволенням публічних інтересів. А раз так, то вона за своєю природою не є абсолютно диспозитивною. Господарська діяльність суб’єктів публічного права залежить від тих завдань, які ставить перед собою держава на певному етапі свого історичного розвитку. Відповідно, регулювання такої діяльності здійснюється одночасно як нормами публічного, так і нормами приватного права, перші з яких представлені нормами адміністративно-господарського права.

1152.Проблема розмежування норм приватного та публічного права у сфері господарської діяльності юридичних осіб публічного права, а також необхідності та меж дотримання приписів останніх під час її регулювання, доволі активно обговорюється також і на сторінках європейської літератури, хоча остаточного вирішення вона так і не знайшла. Так, наприклад, обов’язки німецької держави у галузі господарської діяльності, яка приносить прибуток, поки не мають одноманітного регулювання, оскільки це питання знаходиться у віданні федеральних земель. Внаслідок господарської діяльності муніципалітетів законодавці земель активно змінюють загальні умови підприємницької діяльності общин. У діях парламентів спостерігаються суперечливі тенденції залежно від їх уявлень про політичний порядок: умови, які допускають здійснення комерційної діяльності, одночасно стають більш жорсткими і послаблюються з тим, щоб уникнути економічних труднощів і піти назустріч специфічним потребам муніципалітетів. Але оскільки Основний закон та положення про бюджет не дозволяють безкінечно обмежувати підприємницьку діяльність держави та муніципалітетів, Антимонопольна комісія пропонує все-таки посилити правила, існуючі у даній сфері. Відповідно до цієї пропозиції органи влади мають підтвердити дві позиції на користь здійснення власної підприємницької діяльності: по-перше, це пов’язано із суспільними інтересами; по-друге, приватний бізнес не забезпечить досягнення мети більш ефективними та вигідними засобами [433, с. 289, 290].

1153.Запровадження названих критеріїв допустимості господарської діяльності юридичних осіб публічного права має бути здійснено також і в Україні, оскільки без цього зазначений вид діяльності може набути згодом неконтрольованих масштабів. Це завдання, як вже наголошувалося, повинно вирішуватися за рахунок норм адміністративно-господарського права. Проте у нашій державі над його розв’язанням працюють переважно представники науки господарського права, що призводить, як наслідок, до зміщення акцентів у названій сфері. У результаті господарська діяльність юридичних осіб публічного права набуває звичайної приватноправової форми. Проте, як вже зазначалося, така тенденція є доволі небезпечною, оскільки у такому разі держава може забути про своє соціальне призначення та сконцентруватися виключно навколо діяльності, пов’язаної з отриманням прибутку.

1154.Правові засади господарської діяльності юридичних осіб публічного права закладено у низці нормативних актів, серед яких центральне місце займає Господарський кодекс України. У ч. 2 ст. 12 названого правового акта зазначено, що одним із засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання є державне замовлення, яке реалізовується шляхом укладання державним замовником (Верховною Радою, центральними органами виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською місцевими державними адміністраціями, державними організаціями, визначеними Законом про Державний бюджет, а також організаціями, уповноваженими Кабінетом Міністрів України) державного контракту з суб’єктом господарювання.

1155.Відповідно до ч. 1 ст. 13 Господарського кодексу України державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), необхідної для пріоритетних державних потреб, розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності. Деталізація інституту державного замовлення знайшла у Законі України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» [240].

1156.Названі законодавчі акти стали свого роду базовими для формування та розвитку інституту державного замовлення. На їх підставі було розроблено ряд спеціальних законів, котрі визначають порядок виконання державних замовлень (закупівель) в окремих сферах (окремих груп (видів) товарів). У даному разі мова йде про: закони України «Про державне оборонне замовлення» [242], «Про здійснення державних закупівель» [300], «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» [325], «Про особливості здійснення закупівлі за державні кошти послуг поштового зв’язку, поштових марок та маркованих конвертів» [326].

1157.Подальша конкретизація положень названих законодавчих актів здійснюється вже на рівні актів Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади. Як приклад таких актів, варто назвати Постанову Кабінету Міністрів України «Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб у 2012 році» [241], Постанову Кабінету Міністрів України «Питання державного оборонного замовлення» [212] тощо. Через ці акти відбувається конкретизація напрямків та розмірів державного фінансування у даній сфері.

1158.Аналіз наведених, а також інших правових актів, які стосуються регулювання господарської діяльності суб’єктів публічної адміністрації, дозволяє зробити висновок, що остання може здійснюватися виключно з метою задоволення пріоритетних державних потреб. На цьому наголошено у Господарському кодексі України, а також інших законодавчих актах. Проте, на наш погляд, формулювання мети запровадження інституту державного замовлення потребує уточнення, адже законодавець деякі напрямки інституту державного замовлення виводить за коло категорії «задоволення пріоритетних державних потреб». З огляду на це, на наш погляд, ч. 1 ст. 13 Господарського кодексу України доцільно викласти у наступній редакції: «Державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності, з метою задоволення пріоритетних державних потреб».

1159.У розвиток сформульованої пропозиції зазначимо, що інститут державного замовлення повинен існувати у двох вимірах: зовнішньоорганізаційному та внутрішньоорганізаційному. У першому йдеться про ті види державного замовлення, які організуються та здійснюються у межах виконання суб’єктом публічної адміністрації покладених на нього функцій (забезпечення енергетичної безпеки держави, забезпечення населення питною водою тощо). Що ж до внутрішньоорганізаційного виміру, то він пов’язується із забезпеченням функціонування самого суб’єкта публічної адміністрації, тобто йдеться про його матеріальне забезпечення (придбання меблів, ремонт будівель тощо).

1160.Подальше вивчення інституту державного замовлення показує, що однією з найскладніших проблем є визначення його правової природи. Сьогодні у науковій літературі з цього приводу відомі дві основні концепції, спільним елементом яких є те, що їх автори дивляться на інститут державного замовлення з позиції приватного права, представляючи, з одного боку, науку цивільного права, а з іншого, – науку господарського права.

1161.Так, учені-цивілісти наголошують, що у державному контракті, як і в цивільно-правовому договорі, немає (і не може бути) адміністративно-правових елементів. З огляду на це, на їх думку, за своїм змістом останній є цивільно-правовим договором із специфічними ознаками, які не виводять його за рамки цивільно-правового договору [26; 27]. Принагідно зазначимо, що співзвучна позиція доволі поширена також і у російській правовій літературі [134; 92].

1162.Представники науки господарського права зазначають, що договори (контракти), які укладаються за державним замовленням, являють собою окремий різновид господарського договору [65, с. 178], побудованого знову ж таки на загальних принципах приватного права.

1163.Але такий підхід до розуміння правової природи інституту державного замовлення викликає у нас деякі зауваження. Спочатку необхідно нагадати, що названий інститут визнано Господарським кодексом України одним із засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання. Інакше кажучи, через використання названого інституту держава може в односторонньому, а, відповідно, владному порядку керувати діяльністю суб’єктів господарювання. Здійснення подібного впливу з боку держави на приватних осіб нині регулюється нормами адміністративного права, які покликані, як наголошується у відповідній літературі, регулювати суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [10, с. 73]. Отже, з огляду на викладене, а також ідею віднесення інституту державного замовлення до переліку системних утворень приватного права, виникає ситуація, яка повністю суперечить основним засадам адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Названі вище автори, фактично, доводять можливість здійснення державного регулюючого впливу на суб’єктів господарювання через застосування не адміністративно-правових, а цивільно-правових інструментів. Це, у свою чергу, має призвести і до розширення предмета цивільного права, одним із завдань якого має бути визнано, як наслідок, регулювання діяльності суб’єктів публічної адміністрації, пов’язаної з управлінням суб’єктами господарювання. Звісно, подібний висновок представники науки цивільного права категорично не підтримають, що не заважає окремим науковцям продовжувати відстоювати викладену позицію.

1164.Разом з цим, у літературі можна зустріти і дещо інший підхід до розуміння правової природи відносин, які виникають у сфері державного замовлення, який, на наш погляд, більше відповідає дійсності. Так, зокрема, на думку О. Подцерковного, державне замовлення являє собою акт управління, який може тягти за собою ефективну побудову контрактних (диспозитивних) відносин, у межах яких однаково враховуються як приватні, так і публічні інтереси, що мають місце у сфері господарювання. Державне замовлення, продовжує автор, є передвісником контрактних відносин, визначає їх зміст та спрямованість. З огляду на це, науковець вважає за необхідне вироблення міжгалузевого підходу (адміністративно-правового та цивільно-правового), спрямованого на пізнання сутності даного інституту [219].

1165.Міркування цього автора варто підтримати, проте ми вважаємо за необхідне висловити свої застереження. Цілком погоджуємося з О. Подцерковним, що у сфері державного замовлення існують як публічні (адміністративні), так і приватні відносини, але їх вивчення має здійснюватися не комплексно, а відокремлено. Публічні елементи державного замовлення мають складати предмет вивчення адміністративно-господарського права, тоді як приватноправові, –приватногосподарського права.

1166.У даному разі йдеться про так звані дворівневі правовідносини. Перший рівень таких відносин формується у сфері публічного права. Такі відносини пов’язані з прийняттям Кабінетом Міністрів України, а також іншими уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації владного управлінського рішення щодо санкціонування як самого державного замовлення, так і його вартості. Суб’єкти публічної адміністрації визначають також і інші обов’язкові умови державного замовлення, які у майбутньому стануть обов’язковими для його виконавців. Названі рішення суб’єктів публічного управління являють собою різновид адміністративного акта, який, як слушно наголошується у літературі, має прийматися у межах відповідної адміністративної процедури [143]. Після цього починається другий рівень відносин – приватноправовий, у межах якого, виходячи з положень приватного права, проводиться конкурсний відбір виконавців державного замовлення та укладання відповідних договорів.

1167.Підсумовуючи, слід сказати, що нині у межах інституту державного замовлення об’єднано значну кількість правових актів різної правової природи. Такий стан справ, на наше переконання, негативно позначається на функціонуванні досліджуваного інституту, оскільки призводить до того, що публічна діяльність представників держави починає будуватися за принципами приватного права, тоді як приватноправові відносини наповнюються публічними елементами. Така ситуація не йде на користь ні державі, ні суб’єктам господарювання. З огляду на це, необхідним вбачається «розкладання» інституту державного замовлення на дві складові частини, з подальшим розміщенням їх, відповідно, у межах адміністративно-господарського права та приватногосподарського права. Включення інституту державного замовлення (його публічно-правової частини) до системи адміністративно-господарського права дозволить поширити на нього як загальні принципи адміністративного права, так і процедури видання адміністративних актів, що, безумовно, лише позитивно вплине на рівень законності у даній сфері.




Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   42   43   44   45   46   47   48   49   ...   52


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал