Петров Євген Вікторович



Сторінка22/52
Дата конвертації04.12.2016
Розмір8.95 Mb.
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   52

913. - предметом адміністративного договору є права та обов’язки сторін, спрямовані на реалізацію функції публічного управління економікою; 96

914. - адміністративно-господарський договір спрямовується на задоволення публічних інтересів; 96

915. - адміністративно-господарський договір укладається суб’єктом публічної адміністрації лише у межах закріпленої за ним компетенції. 96

916. З огляду на викладене, до кола адміністративно-господарських договорів можна віднести: договори щодо делегування (перерозподіл) компетенції між суб’єктами публічної адміністрації, задіяними у публічному управлінні економікою; договори у сфері оподаткування; договори про державно-приватне партнерство; договори щодо закупівлі продукції, товарів та послуг для публічних потреб; договори щодо залучення інвестицій для задоволення публічних потреб; договори, в яких суб’єкт публічної адміністрації реалізує функції розпорядника державним або комунальним майном тощо. 96

917.Поряд з розглянутими вище юридичними фактами (юридичними актами), які викликають виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських відносин, необхідно згадати також і про адміністративно-господарські акти-дії, які у певних випадках також можуть змінювати правовий статус учасників названих правовідносин, тобто виступати юридичними фактами. 96

918.Адміністративно-господарські акти-дії, які застосовуються публічною адміністрацією до суб’єктів господарювання, дозволяють через певну поведінку або у психологічному порядку впливати на економіку. Разом з цим, можна погодитися з висловленою у літературі думкою, що багатогранність економічного життя, масштабні та стрімкі зміни у техніці, екології, економіці і на цій підставі – постійне оновлення видів діяльності і, як наслідок, попит на них позбавляють можливості зафіксувати вичерпний перелік таких актів-дій [433, с. 317]. До адміністративно-господарських актів-дій, на наш погляд, можна віднести консультативні, роз’яснювальні акції суб’єктів публічної адміністрації, позапланові (раптові) перевірки суб’єктів господарювання, надання відповідної інформації, наприклад, про перспективний курс національної валюти, плани на укладання державних контрактів тощо. 96

919.Водночас необхідно наголосити на необхідності певної формалізації адміністративно-господарських актів-дій суб’єктів публічної адміністрації, скажімо, в адміністративно-процедурному кодексі. Необхідність такого кроку, з одногу боку, випливає із ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка вимагає, що будь-які дії та рішення суб’єктів публічної адміністрації були заснованими на законі. З іншого боку, тут не можна не враховувати того, що у сучасному інформаційно розвиненому суспільстві недостовірна або спотворена інформація, доведена до відома громадськості, може потягнути за собою величезні економічні збитки, що, відповідно, покладає на суб’єктів публічної адміністрації додаткові обмеження у даній сфері. Ці обмеження, власне, і мають бути зафіксованими у нормативному порядку. Формалізація адміністративно-господарських актів-дій є необхідною також і з огляду на потреби адміністративного судочинства, покликаного здійснювати контроль за діяльністю публічної адміністрації. Відсутність нормативно закріплених положень про види та процедури адміністративно-господарських актів-дій буде створювати додаткові складнощі для ідентифікації адміністративним судом певних актів-дій як законних або незаконних. 97

920.Таким чином, адміністративно-господарські відносини можуть викликатися до життя, змінюватися та припинятися на підставі доволі значної кількості юридичних фактів. Проведене дослідження показало, що специфіка тієї або іншої галузі права впливає на зміст та види юридичних фактів, які обумовлюють відповідні правовідносини. З огляду на це, до юридичних фактів, які викликають виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських відносин, необхідно віднести юридичні акти та юридичні вчинки, представлені адміністративно-господарськими актами, адміністративно-господарськими договорами та адміністративно-господарськими діями. 97

Висновки до розділу 3 97



921.Адміністративно-господарські відносини мають двоїсту правову природу, яка характеризується тим, що певна їх частина побудована за принципом влади та підпорядкування, в той час як інша заснована на засадах рівності правового статусу їх учасників. У даному разі мова не йде про абсолютну рівність правових статусів публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Йдеться лише про те, що у таких відносинах правовий статус представника публічної адміністрації перебуває в усіченому вигляді, у зв’язку з чим його носій не може застосовувати до суб’єкта господарювання владно-управлінські заходи. Таким чином, допустимим є виділення владних адміністративно-господарських відносин та сервісних адміністративно-господарських відносин. 97

922.У сфері публічного регулювання економіки між її представниками та суб’єктами господарювання можуть виникати і реально виникають також і інші види адміністративно-господарських відносин, які виходять за межі названих груп. Насамперед це договірні адміністративно-господарські відносини, які, як виникає з їх назви, виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з укладанням та виконанням адміністративних договорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання. Специфіка цих відносин полягає у тому, що вони можуть виникнути лише у результаті узгодження волі та намірів їх учасників. Як наслідок, вони (відносини) можуть розвиватися лише у горизонтальній площині. Відмінність договірних адміністративно-господарських відносин від владних адміністративно-господарських відносин, а також сервісних адміністративно-господарських відносин полягає у тому, що їх предметом можуть бути як обтяжуючі, так і сприяючі наслідки (рішення, дії) для суб’єктів господарювання, проте їх виникнення не може настати без погодження з останніми. 97

923.Окрему групу утворюють координаційні адміністративно-господарські відносини. Вони виникають у разі використання публічною адміністрацією приватноправових засобів (інструментів) для реалізації покладених на неї обов’язків у сфері публічного регулювання економіки. У даних відносинах правовий статус публічної адміністрації максимально звужений, у зв’язку з чим остання може діяти лише з використанням приватноправових інструментів, проте їх застосування не є вільним, як це є у цивільно-правових відносинах. Воно обмежене змістом завдань з публічного регулювання економіки. 97

924.Під адміністративно-господарськими правовідносинами необхідно розуміти врегульовані нормами адміністративно-господарського права суспільні відносини, які складаються між публічною адміністрацією та не підпорядкованими (не зв’язаними організаційно) їм суб’єктами господарювання, у межах яких виконуються завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного з забезпеченням економічного розвитку держави. 97

925.Сьогодні у вітчизняній науці адміністративного права відсутнє чітке та одностайне розуміння змісту категорії «публічна адміністрація», оскільки різні автори у певних моментах принципово по-різному підходять до її тлумачення. Така ситуація пояснюється насамперед не розробленістю ключових понять, з яких, власне, утворений термін «публічна адміністрація». У цьому плані має місце щонайменше дві проблеми. По-перше, неконкретність категорії «органи виконавчої влади» та, по-друге, нез’ясованість питання про те, а які саме інші суб’єкти, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, можуть бути віднесені до публічної адміністрації. 97

926.Публічна адміністрація утворюється за рахунок: центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, публічно-правових установ та фондів, а також приватних осіб, у разі делегування їм окремих публічних функцій. 98

927.Суб’єкти господарювання мають певні сталі ознаки, які дозволяють відрізняти їх від інших учасників суспільних відносин, що виникають у сфері господарювання, а саме: 98

928.– їх головне призначення полягає у здійсненні господарської діяльності (виробництво продукції, виконання робіт, надання послуг); 98

929.– вони створюються (набувають статусу суб’єкта господарських відносин) у встановленому законом порядку, хоча порядок створення для різних суб’єктів господарських відносин різний – залежно від виду, організаційно-правової форми, основного або виключного виду діяльності; 98

930.– набуття статусу суб’єкта господарювання, як правило, пов’язується з їх державною реєстрацією; 98

931.– наявність майна, необхідного для здійснення обраної суб’єктом або покладеної на нього господарської діяльності; 98

932.– наявність господарської правосуб’єктності, тобто визнаної державою за певним суб’єктом господарювання можливості бути суб’єктом прав (мати і здійснювати господарські права та обов’язки, відповідати за їх належне виконання і мати юридичну можливість захищати свої права та законні інтереси від можливих порушень). 98

933.Процес формування системи права та обов’язків учасників правовідносин повинен набувати особливостей залежно від того, нормами публічного чи приватного права їх буде закріплено. Норми публічного права спрямовані на забезпечення реалізації та утвердження публічного інтересу. Норми ж приватного права спрямовуються на задоволення приватного інтересу учасників правовідносин. Виходячи з цього, формування системи прав та обов’язків приватних осіб як учасників публічних правовідносин здійснюється з врахуванням можливості забезпечення публічною адміністрацією досягнення публічного інтересу. У даній сфері, як наслідок, не може бути так, щоб приватні особи могли ухилитися від виконання публічно значимого обов’язку або мали право виконувати його на свій розсуд. Таким чином, система прав та обов’язків суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських відносин у певній мірі є похідною від системи прав та обов’язків суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки. 98

934.Суб’єкти адміністративно-господарських відносин володіють чималим переліком кореспондуючих прав та обов’язків, які виступають як необхідною передумовою для існування названих відносин, так і досить дієвим засобом взаємного контролю та стримування від неправомірних дій. 98

935.Визначальним інструментом діяльності публічної адміністрації, за допомогою якого остання діє у будь-якій сфері, виступає адміністративний акт, прийняття якого викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин. З огляду на це до переліку адміністративних актів не можуть бути зараховані нормативні акти, які лише встановлюють правові норми і, відповідно, не спрямовуються на певний правовий результат. 98

936.Потрібним вбачається прийняття Закону України «Про правові акти органів виконавчої влади», у якому було б закріплено єдиний та вичерпний перелік правових актів, котрі можуть видаватися в Україні суб’єктами публічної адміністрації. Зазначений крок є вкрай необхідним для налагодження відкритого та прозорого діалогу між владою та суспільством, підвищення рівня законності та правової визначеності у діяльності публічної адміністрації. На часі й розроблення процедурної складової діяльності публічної адміністрації, пов’язаної з виданням правових актів. 98

937.Існуючі сьогодні підходи до класифікації адміністративних актів підлягають ґрунтовному перегляду, в основу якого має бути покладено практику функціонування адміністративного судочинства, яка й закладає підґрунтя для відповідної класифікації. Правова наука наразі повинна розробляти теорії та концепції, які будуть адаптовані до практики функціонування публічної адміністрації та практики захисту прав та свобод приватних осіб у публічно-правових відносинах. Отож головним критерієм істинності того або іншого наукового положення має стати адміністративне судочинство. 98

938.Адміністративно-господарський договір являє собою різновид адміністративного договору, під яким можливо розуміти дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки, що випливають з адміністративно-господарської компетенції суб’єкта публічної адміністрації, який є однією зі сторін такої угоди. 98

939.До кола адміністративно-господарських договорів можна віднести: договори щодо делегування (перерозподілу) компетенції між суб’єктами публічної адміністрації, задіяними у реалізації публічного управління економікою; договори у сфері оподаткування; договори про державно-приватне партнерство; договори щодо закупівлі продукції, товарів та послуг для публічних потреб; договори щодо залучення інвестицій для задоволення публічних потреб; договори, в яких суб’єкт публічної адміністрації реалізує функції розпорядника державним або комунальним майном тощо. 98

940.Адміністративно-господарські акти-дії, які застосовуються публічною адміністрацією до суб’єктів господарювання, дозволяють через певну поведінку або психологічно впливати на економіку. До адміністративно-господарських актів-дій можна віднести консультативні, роз’яснювальні акції суб’єктів публічної адміністрації, позапланові (раптові) перевірки суб’єктів господарювання, надання відповідної інформації, наприклад, про перспективний курс національної валюти, плани щодо укладання державних контрактів тощо. 98

Розділ 4
Інструменти участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах 100


942.Адміністративно-господарські відносини передбачають наявність певних передумов, зокрема: існування відповідних правових актів, які визначають межі та спосіб діяльності учасників таких відносин; обов’язкової участі у названих відносинах суб’єкта публічної адміністрації; існування юридичних фактів, здатних викликати виникнення, зміну або припинення адміністративно-господарських відносин. 100

943.Відповідне поєднання таких передумов, власне, і дозволяє суб’єктам публічної адміністрації здійснювати вплив на сферу господарювання. Однак, щоб такі заходи не порушували чи не обмежували права, свободи та законні інтереси суб’єктів господарювання, вони мають відбуватися у чітко визначених правових формах. Під правовою формою у даному разі ми розуміємо інструмент, за допомогою якого суб’єкт публічної адміністрації здійснює вплив на суб’єкта господарювання, що, як наслідок, тягне за собою виникнення, зміну або припинення адміністративно-господарських відносин. Разом з цим, термін «правова форма» означає також і те, що інструменти діяльності суб’єктів публічної адміністрації мають бути заснованими на праві, що передбачає неухильне дотримання останніми принципу верховенства права [1]. 100

944.Аналіз чинних нормативних актів, які регулюють засади, умови та порядок взаємодії суб’єктів публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, а також наукових джерел, дозволяє стверджувати, що інструменти діяльності представників публічної влади у даній сфері надзвичайно розгалужені. І це є цілком зрозумілим як з огляду на обсяги даної сфери, так і на різноманітність тих завдань, які покладаються на державу в особі її представників. Необхідність установлення стабільних та зрозумілих (передбачуваних) відносин між публічною владою та суб’єктами господарювання вимагає проведення групування інструментів діяльності публічної адміністрації. Потреба у такому кроці пояснюється часто принциповими відмінностями однієї форми діяльності публічної адміністрації від іншої, спричиненими різним рівнем їх примусового впливу на суб’єктів господарюванням, а також різними наслідками застосування до останніх. Слід зазначити, що наразі нерідко автори, які цікавляться питаннями публічного впливу на сферу господарювання, аналізують заходи (механізми), за рахунок яких здійснюється такий вплив, так би мовити, в одну лінію, тобто незалежно від особливостей того або іншого з них [83]. Безумовно, такий підхід можливий, проте наскільки він доцільний? Адже відсутність чіткого групування інструментів публічного впливу на сферу господарювання негативно позначається на рівні їх доктринального вивчення, та, як наслідок, подальшого нормативного регулювання. У результаті ми не маємо належної кількості фахівців ані серед представників влади, ані серед приватних суб’єктів, які б глибоко розумілися у питаннях застосування не усіх загалом, а конкретних засобів (механізмів) публічного впливу на суб’єктів господарювання. 100

945.У літературі час від часу з’являються наукові концепції, автори яких пропонують різні підходи до класифікації згаданих інструментів. Так, наприклад, О. В. Прудивус виокремлював три прийнятні для класифікації видів державного регулювання економікою підходи, а саме: 100

946.- об’єктивний: діяльність щодо державного регулювання економікою може бути класифікована залежно від того, на чию користь вона здійснюється. Так, деякі види регулювання спрямовані на захист груп підприємців (наприклад, заборона дискримінації серед конкуруючих суб’єктів підприємництва, захист малого та середнього підприємництва), інші – на захист споживачів (безпека товарів, добросовісність реклами), чи можуть здійснюватися в інтересах усього суспільства (наприклад, захист навколишнього середовища); 100

947.- галузевий підхід: класифікація регулювання можлива також залежно від того, впливає вона на окрему галузь чи на економіку у цілому, тобто має вузькогалузеву спрямованість чи загальноекономічну. Деякі види впливу можуть здійснюватися по відношенню до окремих галузей, у той час як більшість типів регулювання впливає на економіку в цілому; 100

948.- конкурентний підхід: державне регулювання економікою також можна розділити на два типи залежно від того, спрямоване воно на заміну конкуренції чи є доповненням до ринкових механізмів та призначене для досягнення інших специфічних цілей [350]. 100

949.Аналіз наведеної точки зору показує, що запропоновані автором підходи до класифікації засобів державного впливу на економіку у переважній своїй більшості не витримують жодної критики, оскільки насправді не дозволяють проводити їх чітке розмежування. Так, наприклад, О. В. Прудивус пропонує поділяти усі заходи державного впливу на економіку залежно від того, на чию користь вони здійснюються. З цього приводу відзначимо, що, по-перше, автор державне регулювання економікою зводить лише до захисту певних суб’єктів. По-друге, доволі складно провести розмежування між заходами, які, з одного боку, захищають споживача, а з іншого, – усе суспільство. Один і той же захід, наприклад, сертифікація продукції, буде одночасно виконувати обидва завдання. Подібні зауваження можна зробити також і щодо інших критеріїв класифікації, запропонованих О. В. Прудивусом. 100

950.Доволі часто у літературі висловлюється пропозиція поділяти засоби державного регулювання економікою на прямі (адміністративні) та непрямі (економічні). Автори цієї концепції стверджують, що пряме державне регулювання будь-якої сфери господарських відносин, наприклад, якості продукції, здійснюється за допомогою таких засобів, як технічне регулювання, нагляд (контроль) за виконанням вимог безпеки продукції та відповідальності за їх порушення тощо. Непряме державне регулювання господарської діяльності здійснюється за допомогою економічних засобів, коли держава впливає на економіку, суб’єктів господарювання, необхідний суспільству результат шляхом стимулювання суспільного виробництва, через економічний інтерес виконавців (як шляхом матеріального заохочення, так і з допомогою майнової відповідальності за результати господарської діяльності) [435, с. 36; 148]. 101

951.Даний підхід до класифікації засобів державного регулювання економіки, на наш погляд, також не можна визнати досконалим, позаяк його застосування не дає відповіді, наприклад, на те, до якої групи названих заходів необхідно віднести державне замовлення. До того ж, використання зазначеної підстави для класифікації викликає необхідність об’єднання у межах однієї групи таких заходів як державний нагляд за суб’єктами господарювання та їх реєстрацію, між якими є доволі принципові відмінності, пов’язані з різним рівнем їх примусового (адміністративного) впливу на господарюючих суб’єктів. 101

952.З огляду на викладене, а також враховуючи ступінь та особливості того або іншого заходу (механізму) публічного впливу на суб’єктів господарювання, останні можуть бути поділені на: прямі (адміністративні), організаційні, фінансові та опосередковані, вивченню змісту та особливостей застосування яких і присвячено цей розділ дисертації. 101

4.1. Прямі (адміністративні) механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах 101



953.Публічна адміністрація виконує широке коло завдань, які є продовженням функцій держави. З огляду на це, у її розпорядженні має бути достатній перелік інструментів, за допомогою яких вона, власне, і буде здійснювати реалізацію покладених на неї обов’язків. Інструменти або механізми діяльності публічної адміністрації не можуть бути виключно примусовими або заснованими лише на переконанні, оскільки це неодмінно призведе до блокування її роботи. За сучасних умов розвитку держави та права формування в Україні громадянського суспільства доволі складно відповісти на питання, яких інструментів діяльності (примусових чи не примусових) у суб’єктів публічної адміністрації має бути більше. Очевидно лише одне: вони повинні існувати в усій своїй різноманітності, за умови, що їх застосування ґрунтуватиметься на принципі верховенства права, а також на інших принципах належного урядування (належне законодавство, законність, участь, прозорість прийняття рішень, доступ до інформації тощо) [72, с. 276]. 101

954.Насамперед варто зазначити, що назва «прямі (адміністративні) механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах» є похідною від вироблених у сучасній науці адміністративного права підходів до групування адміністративних актів, які, як стверджує Р. С. Мельник [178, с. 244], є головним інструментом діяльності публічної адміністрації. Так, на наш погляд, заслуговує на увагу пропозиція В. П. Тимощука щодо поділу адміністративних актів на втручальні та заявні. Втручальні або примусові акти приймаються за ініціативою суб’єкта публічної адміністрації переважно в односторонньому порядку та тягнуть за собою покладення на приватних осіб додаткових обов’язків або обмежень. Що ж до заявних адміністративних актів, то вони приймаються за ініціативою приватних осіб та спрямовуються головним чином на реалізацію їх прав або створення умов для реалізації прав останніх [396, с. 77]. 101

955.Зазначений підхід, зрозуміло, може бути поширено також і на сферу адміністративно-господарських відносин, оскільки вони являють собою різновид адміністративних правовідносин, в яких також беруть участь суб’єкти публічної адміністрації. Отже, суб’єкти публічної адміністрації, які здійснюють публічне управління сферою господарювання, для виконання покладених на них обов’язків видають обтяжувальні (втручальні) адміністративні акти, які є центральним елементом прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. Зазначені механізми, як і інші форми діяльності публічної адміністрації, мають також базуватися на принципі верховенства права та інших, тісно пов’язаних з ним принципах. Проте, з іншого боку, практика їх застосування має орієнтуватися не лише на правомірність останніх, але також і на їх економічну доцільність та ефективність, оскільки для економіки ці категорії є надзвичайно важливими. На цьому, до речі, особливо наголошено у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарювання» [262], ст. 1 якого визначає, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності спрямовується на недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності. Як і більшість авторів, ми вважаємо подібне формулювання не надто вдалим. Використання негативної «… недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів…», а не позитивної побудови речення – «… забезпечення прийняття економічно доцільних та ефективних регуляторних актів...» [216] може свідчити про те, що держава залишає за собою дещо більші межі для регулювання сфери господарювання, ніж це насправді потрібно. На наш погляд, подібний підхід до організації державної регуляторної політики як раз і пояснює той факт, що, наприклад, українське податкове законодавство є одним з найбільш складних та «небезпечних» для суб’єктів господарювання, оскільки приховує у собі сотні підстав для покарання останніх представниками податкових органів. За ступенем складності адміністрування податків Україна у щорічному рейтингу Всесвітнього банку міцно закріпилася у трійці найбільш відсталих економік світу. Експерти банку підрахували, що український бізнес у тій або іншій формі сплачує 135 різних податків, тоді як у країнах Європейського Союзу кількість податків не перевищує десяти [41]. Все це, зрозуміло, лише негативно позначається на рівні економічного розвитку нашої країни. У цьому плані надзвичайно слушними виглядають слова С. Братуся, який ще вісімдесят років тому писав, що там, де тече вода регулювання, там загасає вогонь автономії [43]. 101


Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   52


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал