Петров Євген Вікторович



Сторінка21/52
Дата конвертації04.12.2016
Розмір8.95 Mb.
1   ...   17   18   19   20   21   22   23   24   ...   52

859.Повертаючись до правомірних дій як юридичних фактів, що викликають виникнення, зміну або припинення правовідносин, необхідно наголосити на тому, що вони можуть бути поділені на юридичні акти та юридичні вчинки [110, с. 27; 186, с. 277], перші з яких є основним, визначальним різновидом юридичних фактів, у тому числі і в адміністративно-господарській сфері. Зупинимося на цьому питанні докладніше. 92

860.Юридичні акти є категорією, тісно пов’язаною з відповідною галуззю права. Інакше кажучи, кожна галузь права закладає правову основу для «власних» юридичних актів, які, у свою чергу, виступають основною для виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин. Викладене рівною мірою стосується також і адміністративно-господарських правовідносин, які, як наслідок, виникають, змінюються та припиняються на підставі адміністративно-господарських актів. 92

861.Даючи характеристику адміністративно-господарських актів, не можна забувати про те, що вони надзвичайно тісно пов’язані з категорією більш загального порядку, якою виступає адміністративний акт. Цей висновок ґрунтується на доведеному у літературі положенні, що адміністративно-господарське право є складовим елементом системи адміністративного права [177, с. 18], що й обумовлює наявність зв’язків між адміністративними та адміністративно-господарськими актами. Таким чином, характеристика адміністративно-господарських актів має бути надана скрізь призму ознак адміністративних актів. 92

862.Насамперед зазначимо, що термін «адміністративний акт» належить до тих категорій, які все ще не отримали у вітчизняній правовій науці свого всебічного та повного вивчення. Це пов’язано з особливостями історичного розвитку вітчизняної науки адміністративного права, представники якої у різні часи користувалися різною термінологією. Так, на першому етапі становлення вітчизняного адміністративного права, вчені у своїх працях використовували термін «адміністративний акт», під яким розуміли акт управління, спрямований на встановлення, зміну або припинення конкретних юридичних відносин або станів. Такий акт, на їх погляд, характеризувався наступними ознаками: 92

863.- адміністративний акт визнавався актом юридичним, оскільки був спрямованим на виникнення правового наслідку; 92

864.- адміністративний акт належав до актів публічного права, тобто виступав категорією, протилежною цивільній угоді. Принагідно відзначимо, що у дореволюційній науці адміністративного права ставилося на обговорення питання про правову природу так званих господарських актів, тобто тих, які приймалися адміністративними установами у справах, пов’язаних, наприклад, з передачею майна приватною особою державі або навпаки. Даючи пояснення щодо таких актів, А. Єлістратов, зокрема, писав, що характеризуючи галузь публічних відносин ознакою суспільного служіння, необхідно за кожним актом, спрямованим на реалізацію публічних завдань, визнавати публічно-правову природу. «Нехай закон підпорядковує, із міркувань доцільності та зручності, деякі групи господарських актів, які відносяться до публічних служб, приватноправовій регуляції та захисту. Ця обставина змінить лише зовнішній порядок публічної діяльності, але не її природу. Посадова особа, зобов’язана купувати, винаймати тощо за правилами цивільного права, продовжує залишатися у всій службовій діяльності посадовою особою. Від того, що справи казни підпорядковуються цивільному процесу, відносини, публічні за своїм змістом, не перетворюються у приватноправові: адже не перетворить цивільні правовідносини у публічні та обставина, що у певних випадках цивільний позов, також з міркувань зручності, підлягає розгляду кримінальним судом» [91, с. 183]. 92

865.Зазначене має безпосереднє відношення також і до предмета нашого дослідження, у межах якого також може бути порушено питання про правову природу юридичних актів, які вчиняються публічною адміністрацією у сфері господарювання. З цього приводу лише зазначимо, що пояснення, дане А. Єлістратовим майже сто років тому, не втратило своєї актуальності і сьогодні, тому його можна покласти у основу обґрунтування положення про публічно-правову природу названих вище юридичних актів; 92

866.- адміністративний акт належав до категорії державних актів, оскільки був пов’язаний із службовою діяльністю посадових осіб. При цьому адміністративний акт міг бути або одностороннім вираженням волі посадових осіб або угодою між посадовою особою та громадянином; 93

867.- адміністративний акт виконував функцію правового порядку, оскільки воля, яка виражалася в адміністративному акті, була спрямована на встановлення, зміну або припинення конкретних юридичних відносин або станів; 93

868.- адміністративний акт видавався адміністративними установами [91, с. 181–185]. 93

869.Однак з часом радянські вчені-правознавці відмовилися від категорії «адміністративний акт», замінивши її поняттям «акт державного управління» як особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності державних органів [93, с. 87]. Доволі часто зазначений термін або його аналог (правовий акт державного управління) продовжують використовувати у своїх працях і сучасні автори [387, с. 165; 9, с. 138], що може бути пояснено лише спадкоємністю радянської адміністративно-правової думки. Проте, на наш погляд, за сучасних умов розвитку теорії адміністративного права і українського законодавства накопичилося чимало чинників, які зобов’язують замінити термін «правовий акт державного управління» на «адміністративний акт». 93

870.Необхідність такого кроку, на наш погляд, пов’язана з наступним: 93

871.- по-перше, термін правовий акт державного управління не охоплює собою усього різноманіття юридичних актів, які видаються суб’єктами публічної адміністрації. За допомогою даного терміна можуть бути позначені лише акти органів виконавчої влади. Акти, видані органами місцевого самоврядування, а також суб’єктами делегованих повноважень, цим терміном не охоплюються. Крім цього, слід згадати також і про те, що за сучасних умов суб’єкти публічної адміністрації діють не лише в управлінській, але й у публічно-сервісній формі, до якої В. Б. Авер’янов пропонував відносити розгляд та вирішення індивідуальних звернень приватних осіб; надання адміністративних послуг тощо [72, .с 243–244], що, зрозуміло, не супроводжується виданням правових актів управління; 93

872.- по-друге, термін «правовий акт управління» має бути замінений на термін «адміністративний акт» також і з огляду на євроінтеграційні прагнення України. У правових актах країн-членів ЄС вживається поняття адміністративного акта, яке, відповідно, має стати категорією і українського адміністративного законодавства; 93

873.- по-третє, не можуть бути не враховані також і позитивні історичні моменти розвитку вітчизняної адміністративно-правової теорії, в якій, як вже наголошувалося, чільне місце було відведено вивченню правової природи та сутності саме адміністративних актів [89]. 93

874.Отже, роблячи проміжний висновок з викладеного, підкреслимо, що головним, найбільш визначальним інструментом діяльності публічної адміністрації, за допомогою якого остання діє у будь-якій сфері, виступає адміністративний акт, прийняття якого, відповідно, викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин. З огляду на це, до переліку адміністративних актів не можуть бути зараховані нормативні акти, які лише встановлюють правові норми та, відповідно, не спрямовуються на певний правовий результат. 93

875.Адміністративно-господарські акти, будучи підвидом адміністративних актів, володіють усіма ознаками, властивими останнім, а саме: 93

876. - адміністративно-господарські акти є підзаконними, тобто приймаються із дотриманням правил юридичної субординації правових актів. Положення зазначених актів не можуть суперечити або змінювати положення законодавчих актів, які є джерелами адміністративно-господарського права; 93

877.- адміністративно-господарські акти стосуються конкретної ситуації та конкретного суб’єкта господарювання, з яким публічна адміністрація вступає у правовідносини. Інакше кажучи, адміністративно-господарські акти завжди є індивідуальними, тож вони не містять норм адміністративно-господарського права; 93

878.- адміністративно-господарські акти носять офіційний характер, який проявляється у тому, що такі акти видаються від імені відповідного суб’єкта публічної адміністрації, втілюють у собі волю держави або органу місцевого самоврядування; 93

879.- адміністративно-господарські акти спрямовуються насамперед на виконання завдань та функцій, які покладаються на суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за здійснення публічного управління економікою. Суб’єкти публічної адміністрації, з огляду на положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, мають право приймати/видавати лише такі адміністративно-господарські акти, які знаходяться у межах їх компетенції. Адміністративно-господарський акт може прийматися в індивідуальному або колегіальному порядку; 93

880.- адміністративно-господарські акти мають зовнішню дію, тобто стосуються відносин суб’єктів публічної адміністрації з іншими суб’єктами адміністративно-господарських відносин. Під цією ознакою розуміється той факт, що даний акт змінює правове становище особи, якої він стосується. Крім того, зазначена ознака слугує розмежуванню регулюючої та внутрішньої дії адміністративного акта, останні з яких, відповідно, не належать до категорії адміністративно-господарських актів; 93

881.- адміністративно-господарські акти можуть спрямовуватися на виконання різних завдань, покладених на суб’єктів господарювання, а саме: забезпечувати реалізацію управління; оформлювати факт надання адміністративної послуги; сприяти (фінансово, організаційно тощо) суб’єктам господарювання в їх діяльності. 94

882.Аналізуючи сучасну практику видання адміністративно-господарських актів слід наголосити на тому, що в Україні нині є доволі значні проблеми, пов’язані із матеріальними та процедурними аспектами такої діяльності. У даному випадку мова йде про те, що у змісті кожного адміністративного акта взагалі та адміністративно-господарського акта зокрема можна виділити матеріальний та процедурний аспекти. Матеріальний аспект стосується форми адміністративного акта та його змісту, які визначаються виходячи з положення про того або іншого суб’єкта публічної адміністрації. Так, наприклад, у Положенні про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України [310], зазначено, що останнє у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази. Тобто, Положення чітко визначає, що єдиним правовим актом міністерства є наказ, який може бути прийнятий з питань, віднесених до його компетенції. Проте така конкретність, на жаль, має місце далеко не у всіх випадках, коли мова йде про правовий статус суб’єктів публічної адміністрації. Типовим прикладом є положення ст. 9 Закону України «Про антимонопольний комітет України» [226], де зазначено, що Голова Антимонопольного комітету України видає накази, затверджує положення, інструкції та інші акти, обов’язкові для працівників Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень. У даному випадку ми бачимо наявність відкритого переліку форм правових актів Антимонопольного комітету України, що може негативно позначитися на законності його правозастосовної діяльності. Проблеми можуть виникнути у разі видання керівником названого органу правового акта у формі, наприклад, листа, спрямованого на роз’яснення положень чинного законодавства. Працівники Антимонопольного комітету України, виходячи з положень названого вище закону, зобов’язані керуватися таким листом у своїй діяльності, можливо, навіть, у сфері взаємовідносин із суб’єктами господарювання. Проте, для останніх, з огляду на те, що листи як вид правового акта не підлягають реєстрації у Міністерстві юстиції України, вони можуть бути недосяжними для ознайомлення, що, відповідно, порушує принцип юридичної визначеності діяльності публічної адміністрації. 94

883.З огляду на викладене, необхідним вбачається прийняття Закону України «Про правові акти органів виконавчої влади», у межах якого був би закріплений єдиний та вичерпний перелік правових актів, які можуть видаватися в Україні суб’єктами публічної адміністрації. Зазначений крок є вкрай необхідним для налагодження відкритого та прозорого діалогу між владою та суспільством, підвищення рівня законності та правової визначеності у діяльності публічної адміністрації. Принагідно варто наголосити і на необхідності розбудови процедурної складової діяльності публічної адміністрації, пов’язаної з виданням правових актів. Україна вже чимало років очікує на прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, який, на наше глибоке переконання, є одним з найважливіших елементів правової держави. Без зазначеного правового акта національна публічна адміністрація працює та буде продовжувати працювати на межі законного та незаконного, оскільки режим законності передбачає одночасне поєднання матеріальних та процедурних аспектів в її діяльності. Недоліки або відсутність одного з них, відповідно, призводять до порушень прав і свобод приватних осіб, які вступають у правовідносини з представниками влади. 94

884.Поряд з викладеним, принциповим є питання також і про види адміністративно-господарських актів, оскільки особливості правової природи того або іншого з них мають бути враховані під час розробки та застосування останніх щодо суб’єктів господарювання. Аналіз наукової літератури показує, що наразі існує чимало підходів до класифікації адміністративних актів або актів державного управління. Так, пропонується названі акти поділяти на види залежно від: 94

885.- форми: постанови, розпорядження, накази, інструкції; 94

886.- суб’єктів видання: акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів виконавчої влади, акти адміністрацій державних підприємств, установ, організацій; 94

887.- юридичних властивостей: нормативні акти, індивідуальні акти, змішані акти; 94

888.- форми виявлення: письмові акти, усні акти, конклюдентні акти; 94

889.- обсягу повноважень суб’єкта видання акта: дискреційні акти; акти, котрі приймаються на основі альтернативних повноважень, акти «пов’язаної адміністрації», що приймаються за відсутності можливості вибору [9, 142–143; 10, с. 284–285; 387, с. 166–167]. 94

890.Поряд з цим, у літературі зустрічаються також і вузькоспеціалізовані підходи до класифікації адміністративних актів. Так, наприклад, А. В. Руденко, вивчаючи можливості виникнення правовідносин на товарному ринку на підставі адміністративного акта, поділяє останні на: 94

891.- адміністративні акти, які безпосередньо встановлюють зобов’язання; 94

892.- адміністративні акти, які породжують зобов’язання вчинити угоду; 95

893.- адміністративні акти, які дозволяють укласти угоду; 95

894.- адміністративні акти, які встановлюють обов’язкове завдання, яке підпорядкована особа зобов’язана виконати [364]. 95

895.Висловлюючи власне ставлення до названих вище класифікаційних груп адміністративних актів, наголосимо на тому, що, на наш погляд, вони не сповна відповідають потребам правозастосовної діяльності взагалі та правозастосовної діяльності публічної адміністрації у сфері економіки зокрема. Так, наприклад, як вже було наголошено вище, сьогодні відсутній чіткий перелік правових актів, які можуть видаватися публічною адміністрацією, тому поділ останніх на види залежно від їх форми завжди буде неповним і таким, що не має у своєму підґрунті стабільних (чітких) підстав. Не витримують жодної критики також і викладені вище класифікаційні групи адміністративних актів залежно від суб’єктів їх видання. Це пов’язано з тим, що розробники даного групування адміністративних актів не взяли до уваги, що за чинним законодавством суб’єкти делегованих повноважень (юридичні особи приватного права, приватні особи тощо) також можуть видавати адміністративні акти, про які вони навіть не згадують. 95

896.Отже, з викладеного необхідно зробити висновок, що існуючі на сьогодні підходи до класифікації адміністративних актів підлягають ґрунтовному перегляду, в основу якого має бути покладено практику функціонування адміністративного судочинства, яка, фактично, і закладає підвалини відповідної класифікації. Правова наука не повинна розроблювати теорії та концепції, що не будуть адаптованими до практики функціонування публічної адміністрації та практики захисту прав та свобод приватних осіб у публічно-правових відносинах, відтак головним критерієм істинності того або іншого наукового положення має стати адміністративне судочинство. Надзвичайно слушними у зв’язку з цим виглядають слова М. Загряцкова, який майже сто років тому писав, що навіть не поділяючи точку зору, що право народжується тільки у результаті судового процесу, ми не можемо заперечувати величезного значення відображення впливу судового або адміністративного процесу на завершеність, загостреність та саму природу матеріального права [100]. 95

897.Групування адміністративних актів, на наш погляд, має здійснюватися за двома основними підставами, надзвичайно тісно пов’язаними із здійсненням адміністративного судочинства. Першою з таких підстав є суб’єкт видання, у нашому випадку, адміністративно-господарського акта. Необхідність класифікації адміністративно-господарських актів за цією підставою пояснюється тим, що врахування даного факту є важливим для правильної визначеності підсудності того або іншого публічно-правового спору. З огляду на цю підставу адміністративно-господарські акти можуть бути поділені на ті, що видані: 95

898.- Кабінетом Міністрів України; 95

899.- центральними органами виконавчої влади; 95

900.- національними комісіями з регулювання природних монополій [172]; 95

901.- місцевими державними адміністраціями; 95

902.- територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій; 95

903.- органами місцевого самоврядування; 95

904.- суб’єктами делегованих повноважень. 95

905.Другою підставою для класифікації названих актів ми пропонуємо розглядати пов’язані з їх виданням правові наслідки. За цим критерієм можна виділити обтяжувальні, сприяльні адміністративно-господарські акти, а також адміністративно-господарські акти подвійної дії. Необхідність такого підходу до групування названих актів пояснюється потребою у чіткому визначенні змісту позовних вимог, які формулюються в адміністративному позові, що, однак, може бути зроблено лише після повного та правильного розуміння сутності оспорюваного адміністративно-господарського акта. 95

906.Обтяжувальні адміністративно-господарські акти тягнуть за собою зміну правового статусу суб’єкта господарювання у напрямку покладання на нього додаткових обов’язків, застосування обмежень, позбавлення певного права тощо (відмова у видачі ліцензії, призупинення діяльності, позбавлення дозволу). Сприяльні адміністративно-господарські акти навпаки покращують правове становище адресата, розширюють його можливості у сфері господарської діяльності (видача ліцензії, надання дозволу на додаткову емісію акцій тощо). Окремо слід виділяти адміністративно-господарські акти подвійної дії, тобто такі, що містять у своєму змісті як обтяжувальні, так і сприяльні наслідки. Якщо вплив подвійного характеру спрямовується лише на суб’єкта господарювання, то такі акти необхідно називати змішаними (видача ліцензії суб’єкту господарювання одночасно з вимогою про виконання обтяжуючих умов, наприклад, переобладнання окремих ділянок виробництва). У той же час, коли сприяльна та обтяжувальна дія впливають на суб’єкта господарювання, а також на третю особу, то тут доречно вести мову про адміністративно-господарський акт із впливом на третю особу. 95

907. Продовжуючи характеризувати адміністративно-господарські акти, необхідно наголосити на тому, що вони займають домінуюче становище у системі інструментів діяльності публічної адміністрації, відповідальної за реалізацію завдань щодо управління економікою (господарюванням). Зазначена тенденція скоріш за все буде збережена і у майбутньому. Однак, практика країн ЄС показує, що право ЄС у значній мірі сприяло переходу від односторонніх дій адміністрації до дій узгоджених (кооперативних), від виконавчих – до забезпечувальних, від репресивних – до превентивних, від дій державного масштабу – до дій загальноєвропейського рівня, від формальних – до неформальних, від кінцевих – до проміжних, від публічно-правових – до приватноправових і, врешті, від державних дій – до делегованих або приватизованих дій [433, с. 298]. 95

908.Викладене обумовлює не тільки інтерес до інших форм (інструментів) діяльності публічної адміністрації у сфері управління економікою, але й об’єктивну необхідність їх існування. До таких альтернативних інструментів діяльності публічної адміністрації може бути віднесено: адміністративно-господарський договір та адміністративно-господарський акт-дію, які, зрозуміло, також може бути віднесено до категорії юридичних фактів, котрі викликають виникнення, зміну або припинення адміністративно-господарських відносин. 96

909.Адміністративно-господарський договір являє собою різновид адміністративного договору, під яким можливо розуміти дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки, що випливають з адміністративно-господарської компетенції суб’єкта публічної адміністрації, який є однією зі сторін такої угоди. 96

910.Виникнення даної форми діяльності публічної адміністрації у сфері управління економікою викликане до життя тими змінами, які відбулися у державному та економічному житті України після переходу її на демократичні стандарти функціонування. Раніше держава регулювала поведінку відповідних суб’єктів виключно за допомогою вимог та заборон, що однак не узгоджується із законами ринкової економіки і що, власне, й обумовлює необхідність відшукання таких способів впливу на суспільні відносини, які б спонукали їх учасників до виконання встановлених вимог та відповідали різноманітності економічного життя. З огляду на це, адміністративно-господарське право допускає формування, зміну та припинення правовідносин на підставі договору, якщо це не заборонено законодавством. Договори адміністративних органів, як наголошується у літературі, визначають адміністративні дії на підставі співпраці та згоди [433, с. 318]. 96

911.Договірна форма діяльності публічної адміністрації є новою для представників української влади, а також для вітчизняних адміністративних судів, які покликані вирішувати публічно-правові спори з приводу невиконання або неналежного виконання адміністративних договорів. З огляду на це, доволі принциповим є питання про розмежування приватноправових та адміністративно-господарських договорів, які укладаються за участю публічної адміністрації. Нині у літературі з цього приводу викладено певні міркування [370; 97; 422; 382], проте, на наш погляд, найбільш переконливим видається Р. Куйбіда, який сформулював низку необхідних та додаткових ознак, властивих саме адміністративному договору [149]. З цими ознаками варто погодитися, хоча й з певними уточненнями. На нашу думку, головною, визначальною ознакою адміністративного договору є те, що він спрямовується на застосування норм публічного права, закріплених у законодавстві. Усі інші ознаки даного виду договору, про які ми будемо вести мову нижче, є похідними від першої з них. Так: 96

912. - обов’язковою стороною адміністративно-господарського договору є суб’єкт публічної адміністрації, наділений компетенцією у сфері публічного управління економікою; 96


Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   17   18   19   20   21   22   23   24   ...   52


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал