Петров Євген Вікторович



Сторінка16/52
Дата конвертації04.12.2016
Розмір8.95 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   52

632.Аналіз публічно-правових та адміністративно-правових відносин майже завжди починається з наголосу на тому, що названі відносини за своїм характером є владними, що пояснюється обов’язковою участю в них суб’єкта, наділеного владними повноваженнями [411; 8, с. 136]. Для визнання відносин публічно-правовими, як наголошується у літературі, потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах свої повноваження. В іншому випадку – такі відносини будуть приватними, – наприклад, коли державний орган чи орган місцевого самоврядування вступає у цивільні відносини лише задля реалізації своїх цивільних прав як юридичної особи. 70

633.Принагідно відзначимо, що ознака владності публічно-правових (адміністративно-правових) відносин нині знайшла закріплення на рівні нормативних актів. Так, зокрема, виходячи з дослівного тлумачення ч. 1 ст. 2 та п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України, можна зробити висновок, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто тих, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції (виділено нами – Є. П.) на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. 70

634.Однак тут треба наголосити на тому, що зазначена ознака далеко не у повній мірі відображає особливості названих правовідносин. Це пов’язано, зокрема, з тим, що вона (ознака) була встановлена ще за радянських часів і, як справедливо зазначає Р. С. Мельник [181], автоматично перенесена до сучасної адміністративно-правової доктрини без врахування тих змін, які відбулися у сфері організації та здійснення публічного управління після 90-х рр. ХХ ст. У цьому плані досить нагадати хоча б про ст. 3 Конституції України, в якій наголошено, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов’язком. З огляду на це, публічне управління вже не може бути тільки одностороннім, як це було за радянських часів, коли інтереси особи до уваги не бралися, а тому не може більше здійснюватися виключно у примусовому (владному) порядку. 70

635.Зазначені зміни, на жаль, усвідомлюються ще далеко не всіма представниками науки адміністративного права, дехто й дотепер переконані, що головною ознакою адміністративно-правових відносин є їх владний характер [10, с. 179; 126, с. 36]. Відтак цілковитої підтримки заслуговує позиція В. Б. Авер’янова, який писав, що адміністративне право всупереч поширеним поглядам покликане переважно регулювати не тільки управлінські відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого (хоча управлінська спрямованість адміністративного права зберігає безперечно важливе значення). Адже не менш вагоме суспільне призначення адміністративного права – у регулюванні численних і різних взаємостосунків (відносин) між цими органами і приватними (фізичними і юридичними) особами стосовно забезпечення зазначеними органами необхідних умов для ефективної реалізації, а у разі потреби – і захисту належних приватним особам прав і охоронюваних законом інтересів. Тобто «управлінська» складова предмета адміністративного права не є провідною, вона лише одна з основних складових, до того ж не першорядна [72, с. 245–246]. 70

636.На підставі цього В. Б. Авер’янов зробив висновок, що у змісті адміністративно-правових відносин можуть бути виділені, власне, управлінські відносини (владовідносини, відносини влади та підпорядкування) та публічно-сервісні відносини, які, на його думку, проявлялися під час діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо: 70

637.- розгляду і вирішення різного роду індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних та юридичних) осіб, включаючи і надання багатоманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій; 71

638.- забезпечення виконання приватними особами покладених на них законодавством обов’язків (наприклад, справляння податків тощо); 71

639.- прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різного роду «публічних» господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних потреб тощо); 71

640.- позасудового захисту порушених прав і свобод осіб (тобто адміністративного розгляду скарг); 71

641.- застосування до осіб заходів адміністративного примусу (перш за все адміністративних стягнень) [8, с. 102]. 71

642.Подібний підхід до виокремлення адміністративних правовідносин знаходить підтримку і у нас, проте цілковито ми його не поділяємо. Оскільки, на наш погляд, певна частина правовідносин, які були охарактеризовані В. Б. Авер’яновим як публічно-сервісні, такими не є, позаяк у них чітко прослідковується залежність та підпорядкованість приватних осіб суб’єктам публічної адміністрації, які, відповідно, в односторонньому порядку, тобто без згоди своїх контрагентів, можуть визначати спрямованість цих відносин, впливати на їх виникнення, зміну та припинення. Це проявляється, зокрема, під час забезпечення виконання приватними особами покладених на них законодавством обов’язків; прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різного роду «публічних» господарських справ; застосування до осіб заходів адміністративного примусу. Усі з перерахованих відносин виникають на підставі так званого обтяжуючого адміністративного акта, через який публічна адміністрація у примусовому (владному) порядку виконує покладені на неї обов’язки. 71

643.З огляду на це, є підстави стверджувати, що публічно-сервісні відносини можуть виникати лише на підставі прийняття публічною адміністрацією сприяльного адміністративного акта, зміст якого зводиться до створення умов або забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб. 71

644.Отже, характеризуючи адміністративно-господарські відносини, насамперед необхідно наголосити на тому, що вони можуть носити двоїсту правову природу, яка характеризується тим, що певна їх частина побудована за принципом влади та підпорядкування, у той час як інша заснована на засадах рівності правового статусу їх учасників. Зауважимо, що у даному разі ми не говоримо про абсолютну рівність правових статусів публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Йдеться лише про те, що у таких відносинах правовий статус представника публічної адміністрації перебуває в усіченому вигляді, у зв’язку з чим його носій не може застосовувати до суб’єкта господарювання владно-управлінські заходи. Таким чином, припустимим є виділення владних адміністративно-господарських відносин та сервісних адміністративно-господарських відносин. 71

645.Однак, як показує аналіз сучасної практики функціонування національної публічної адміністрації, у сфері публічного регулювання економіки між її представниками та суб’єктами господарювання можуть виникати і реально виникають також і інші види адміністративно-господарських відносин, які виходять за межі названих груп. Перш за все, мова йде про договірні адміністративно-господарські відносини, які, як випливає з їх назви, виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з укладанням та виконанням адміністративних договорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання. Специфіка цих відносин полягає у тому, що вони можуть складатися лише у результаті узгодження волі та намірів їх учасників. Як наслідок, вони (відносини) можуть розвиватися лише у горизонтальній площині. Відмінність договірних адміністративно-господарських від владних адміністративно-господарських відносин, а також сервісних адміністративно-господарських відносин полягає у тому, що їх предметом можуть бути як обтяжувальні, так і сприяючі наслідки (рішення, дії) для суб’єктів господарювання, проте їх виникнення не може настати без погодження з останніми. 71

646.Четвертою групою названих відносин є так звані координаційні адміністративно-господарські відносини. Визначальним в їх назві є слово «координація», під яким розуміють складову частину процесів управління, яка полягає в узгодженні, впорядкуванні дій різних частин керованої системи [353]. На наш погляд, такі відносини виникають у разі використання публічною адміністрацією приватноправових засобів (інструментів) для реалізації покладених на неї обов’язків у сфері публічного регулювання економіки. Типовим прикладом тут може бути участь представників публічної адміністрації у наглядових радах акціонерних компаній, частина акцій яких належить державі. Відносини, які формуються в наслідок такої участі між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання і є координаційними адміністративно-господарськими відносинами. У даних відносинах правовий статус публічної адміністрації максимально звужений, у зв’язку з чим остання може діяти лише з використанням приватноправових інструментів, проте їх застосування не є вільним, як це має місце у цивільно-правових відносинах. Воно обмежене змістом завдань з публічного регулювання економіки. 71

647.Наступною ознакою публічно-правових відносин називається підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому – суб’єкту владних повноважень. Підпорядкованість, на думку деяких авторів, проявляється у можливості суб’єкта владних повноважень, здійснюючи свої повноваження, вирішувати питання про права та обов’язки особи, яка бере участь у правовідносинах [200, с. 104]. Проте, з огляду на викладене вище, стає зрозумілим, що ця ознака частково стосується адміністративно-господарських відносин, оскільки проявляється лише у тій їх частині, які виникають на підставі обтяжувального адміністративного акта. Що ж стосується тих відносин, які ґрунтуються на сприяльному адміністративному акті, адміністративному договорі або викликані до життя застосуванням приватноправового інструментарію, то вони названої характеристики позбавлені. 71

648.Досить часто під час аналізу публічних (адміністративних) відносин наголошується також і на тому, що останні є імперативними за своєю сутністю. Імперативність означає можливість виникнення та реалізації прав, обов’язків осіб, виконання владних повноважень лише у спосіб та у випадках, передбачених законом. У теорії права імперативність розглядають також як спеціально-дозвільний метод, який виражається формулою «дозволено лише те, що прямо передбачено у законі» [200, с. 104–105]. Висловлюємо цілковиту свою незгоду з викладеною позицію. На наш погляд, її автори мали на увазі одне, а використали для його позначення інший, зовсім невдалий термін. Вважаємо, що стосовно адміністративно-правових відносин необхідно було б у даному випадку говорити про їх сувору обмеженість чинним законодавством. Тобто їх виникнення, зміна та припинення можливі лише там, де це дозволено законом. Відтак можна стверджувати, що адміністративно-господарські відносини можуть виникати лише у разі дії публічної адміністрації у спосіб та у межах, встановлених Конституцією та законами України. Ця ознака адміністративно-господарських відносин є надзвичайно важливою для суб’єктів господарювання, оскільки завдяки їй вирішується низка важливих завдань: по-перше, забезпечується належний рівень правової безпеки, який досягається через можливість суб’єктів господарювання наперед передбачати зміст та спрямованість дій (рішень) публічної адміністрації; по-друге, досягається однакова послідовність дій та змісту рішень публічної адміністрації за ідентичних умовах; по-третє, гарантується невтручання публічної адміністрації у права та законні інтереси суб’єктів господарювання. 72

649.Що ж стосується згаданої вище імперативності адміністративно-правових відносин, то вона є, фактично, продовженням ознаки владності цих відносин, тому може мати прояв лише у змісті окремих адміністративно-господарських відносин, що, відповідно, не дозволяє розглядати її як їх визначальну (базову) характеристику. 72

650.Найбільш важливою ознакою публічних (адміністративних) правовідносин, на яку, щоправда, вказують не всі автори, справедливо вважається домінування у них публічного інтересу. Інтерес, що є основою публічно-правових відносин, може бути визначений як прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не для однієї окремої особи, а для значної кількості людей. Інтереси держави, що є різновидом публічного інтересу, проявляються, зокрема, у потребі забезпечити національну безпеку, суверенітет, територіальну цілісність тощо [200, с. 105]. 72

651.Названа ознака публічних (адміністративних) правовідносин у повній мірі є властивою також і для адміністративно-господарських відносин. Вона випливає із самої сутності держави, яка покликана забезпечувати досягнення загального блага. У зв’язку з цим, публічні інтереси є необхідною та обов’язковою основою для виникнення будь-яких адміністративно-господарських відносин, незалежно від того, який вид адміністративного акта покладено у підґрунтя їх виникнення, зміни або припинення. Необхідно відзначити, що категорія «публічний інтерес» є доволі складною і нестабільною за своїм змістом, оскільки ті або інші інтереси на певних етапах історичного розвитку держави або у певних економічних чи соціальних умовах можуть визнаватися як важливими (публічними), так і неважливими (непублічними). У зв’язку з цим, вирішення питання про наявність або відсутність у змісті того або іншого адміністративно-господарського правовідношення публічного інтересу вимагає індивідуального підходу, у межах якого обов’язково мають бути враховані місцеві та часові особливості виникнення цих відносин. 72

652.Варто відзначити, що проблематика публічного інтересу зараз перебуває лише на початковому етапі вивчення, у зв’язку з чим необхідно констатувати відсутність науково обґрунтованих та апробованих практикою, насамперед адміністративного судочинства, критеріїв віднесення того або іншого інтересу до категорії публічного інтересу. Показовим у цьому плані може бути наказ Генеральної прокуратури України від 19.09.2005 р. № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів» [321] в якому словосполучення «публічні інтереси» вживається лише у контексті визнання необхідності захисту публічних інтересів, без будь-якого пояснення їх сутності, хоча цей наказ видано з метою подальшого вдосконалювання організації прокурорського нагляду, посилення нагляду за проведенням дізнання, досудового слідства та оперативно-розшукової діяльності, захисту прав і свобод громадян та інтересів держави [224, с. 396]. 72

653.Викладені вище ознаки публічних (адміністративних) правовідносин є, так би мовити, основними, вони визнаються переважною більшістю дослідників. Але варто підтримати Р. С. Мельника, який згадує ще про одну ознаку названих відносин, а саме про їх зв’язок з реалізацією публічних завдань, тобто тих завдань, які відносять до виняткової компетенції публічних суб’єктів – держави в особі її органів або органів місцевого самоврядування. Особливість публічних завдань, на його думку, полягає у тому, що приватні особи не можуть вільно, тобто на підставі загальних принципів права або загальних положень законодавства, взяти на себе їх виконання. Для цього необхідна спеціальна вказівка у законі або спеціальний дозвіл, виданий державним органом або органом місцевого самоврядування (делегування повноважень) [181]. Переконані, що дана ознака є властивою також і для адміністративно-господарських відносин. Потреба у виділенні цієї ознаки полягає у тому, що вона може стати одним з критеріїв, на підставі якого можуть бути розмежовані приватноправові та публічно-правові відносини, які виникають у сфері господарювання. 72

654.На завершення розмови про характерні риси адміністративно-господарських відносин вважаємо за необхідне наголосити і ще на такій їх ознаці, як їх виключно зовнішньо-організаційне спрямування. Тобто вони, на відміну від, так би мовити, звичайних адміністративних правовідносин, не можуть виникнути у внутрішньо-організаційній діяльності публічної адміністрації. Адміністративно-господарські відносини виникають лише за участю у них суб’єкта господарювання, який не входить до сфери оперативного управління чи відання того або іншого суб’єкта публічної адміністрації. У протилежному ж випадку треба вести мову про звичайні адміністративні правовідносини. 73

655.Отже, під адміністративно-господарськими правовідносинами необхідно розуміти врегульовані нормами адміністративно-господарського права суспільні відносини, які складаються між публічною адміністрацією та не підпорядкованими (не зв’язаними організаційно) їм суб’єктами господарювання, у межах яких виконуються завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного з забезпеченням економічного розвитку держави. 73

3.2. Суб’єкти адміністративно-господарських правовідносин 73



656.Важливе значення для пізнання сутності адміністративно-господарських правовідносин має також і дослідження питання про їх суб’єктів. Адже вирішення такого завдання дасть можливість більш чітко окреслити сферу існування даних правовідносин, а також розробити пропозиції щодо оптимізації їх суб’єктного складу. 73

657.Як вже доведено у попередньому підрозділі дисертації, виникнення, зміна та припинення адміністративно-господарських відносин неможливі без участі у них суб’єкта, який виконує завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного із забезпеченням економічного розвитку держави. Таким суб’єктом ми називали публічну адміністрацію, контрагентом якої, відповідно, є суб’єкти господарювання. Отже, нашим першочерговим завданням є визначення змісту та складових елементів цих двох категорій. 73

658.Поняття «публічна адміністрація» у вітчизняній правовій літературі прийшло на заміну категорії «суб’єкти державного управління». Необхідність такої заміни пов’язана не з даниною часу, а з тими процесами, які відбувалися на початку 90-х рр. ХХ ст. у суспільному та державному житті України. Тут мова йде насамперед про зміну обсягу та глибини державного управління, що, відповідно, потягло за собою зміни і у складі тих суб’єктів, які мали його здійснювати. Звуження сфери державного управління, поява управління самоврядного (муніципального), розширення можливостей приватних осіб щодо участі у державному житті, все це врешті почало не узгоджуватися з тим змістом, який вкладався у поняття «суб’єкти державного управління», під якими розуміються організації, які є частиною державного апарату, мають певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, створюються у порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіють певними методами роботи, наділені повноваженнями виступати від імені та за дорученням держави і покликані у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю [6, с. 67–68]. Головним недоліком цього терміна, як бачимо, є його завузький зміст, в якому не знайшлося місця ані для суб’єктів, які представляють органи місцевого самоврядування, ані для так званих суб’єктів делегованих повноважень, хоча усі вони, як і державні органи, виконують частину функцій, пов’язаних з реалізацією публічного управління (публічних завдань). У зв’язку з цим цілком обґрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави [366], що й обумовило необхідність пошуку більш ємного за своїм змістом поняття, яким і є термін «публічна адміністрація». 73

659.Поняття «публічна адміністрація» має своїм джерелом право Європейського Союзу, у межах якого зазначений термін вживається у вузькому та у широкому значенні. У вузькому під публічною адміністрацією розуміються регіональні, місцеві та інші органи публічної влади, центральні уряди та публічна служба. Під органами публічної влади при цьому розуміється інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі. У широкому сенсі в європейському праві до публічної адміністрації, крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані останньою функції [140]. 73

660.Подібний підхід до тлумачення названої категорії багато у чому обумовив і позиції вітчизняних авторів, котрі досліджують цей феномен. Так, наприклад, В. Авер’янов під публічною адміністрацією пропонував розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів виконавчого самоврядування, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [2]. На думку В. Я. Малиновського, публічна адміністрація являє собою сукупність державних та недержавних суб’єктів політичної влади, ключовими структурними елементами якої є: а) органи виконавчої влади; б) виконавчі органи місцевого самоврядування [167, с. 168–169]. У свою чергу розробники проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні вважають, що публічну адміністрацію утворюють органи та інші інституції, підпорядковані політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [349]. Окремі автори натомість намагаються дати більш широке визначення публічної адміністрації, розуміючи під останньою систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, а також інших суб’єктів, наділених адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення інтересів як держави, так і інтересів суспільства у цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом [140]. 74

661. Аналіз наведених визначень дозволяє зробити висновок, що дотепер у вітчизняній науці адміністративного права чіткого та усталеного розуміння змісту категорії «публічна адміністрація» не склалося, оскільки різні автори у певних моментах принципово по-різному підходять до тлумачення останньої. Особливо показовим у цьому плані є останнє з наведених визначень, в якому до публічної адміністрації, тобто категорії, яка відображає організаційну побудову певних суб’єктів, зараховуються заходи, які вживаються останніми під час свого функціонування. Розмаїття тлумачень, на наш погляд, можна пояснити, очевидно, браком визначення ключових понять, які, власне, і складають термін «публічна адміністрація». І тут варто вказати щонайменше на два аспекти проблеми: розпливчатість категорії «органи виконавчої влади» та нез’ясованість питання про те, які саме інші суб’єкти, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, може бути віднесено до публічної адміністрації. Зупинимося на цих моментах детальніше. 74

662.Нині здебільшого, коли мова йде про органи виконавчої влади в ракурсі їх участі в адміністративно-правових відносинах, у літературі зазначається, що вони об’єднані в ієрархічно побудовану систему на чолі з Кабінетом Міністрів України [150, с. 56; 6, с. 76]. Такий висновок випливає зі ст. 113 Конституції України, в якій це положення і зафіксовано. За такого підходу йде повне ототожнення діяльності, яку здійснює Кабінет Міністрів України, з діяльністю, якою займаються підпорядковані йому органи виконавчої влади. Виходячи з цього, робиться наступний висновок: публічна адміністрація утворена у тому числі з органів виконавчої влади, які очолюються Кабінетом Міністрів України. Однак, на нашу думку, цей висновок є скоріше хибним, ніж правильним. Спробуємо пояснити. Дійсно, відповідно до принципу розподілу влади Кабінет Міністрів України належить до системи органів виконавчої влади, проте його призначення у цій системі принципово відрізняється від завдань, які покладаються на решту органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України є насамперед політичним органом, який розробляє державну політику у сферах, які входять до предмета його компетенції. З огляду на це, Кабінет Міністрів України складається не з державних службовців, а з осіб, які займають політичні посади та, відповідно, виробляють і колегіально приймають політичні рішення. Отже, тут дійсно можна погодитися з думкою розробників Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, які однією з головних проблем у даній сфері вбачають незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва. Таким чином, у системі виконавчої влади мають бути виділені дві групи органів: політичні органи (Кабінет Міністрів України) та органи управління (центральні та місцеві органи виконавчої влади), останні з яких і є складовим елементом публічної адміністрації. Що ж стосується Кабінету Міністрів України, то він лише в окремих випадках може набувати статусу суб’єкта публічної адміністрації. Це може мати місце у разі прийняттям ним не політичних, а управлінських рішень, наприклад, розпорядження про заснування навчального закладу або розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 74


Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   52


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал