Особливості устрою та функціонування територіальних громад країн членів єс постановка проблеми



Скачати 153.41 Kb.
Дата конвертації13.02.2017
Розмір153.41 Kb.
УДК 352/354(4)

Алфьоров С. В.


ОСОБЛИВОСТІ УСТРОЮ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД КРАЇН ЧЛЕНІВ ЄС
Постановка проблеми. Оскільки Україна вибрала для себе євроінтеграційний шлях подальшого розвитку, то досвід функціонування місцевого самоврядування країн членів Європейського Союзу може бути корисним і для нашої держави. Функціонування територіальних громад Німеччини, Франції та Польщі мають як свої переваги так і свої недоліки. Але все одно, досвід їх функціонування є важливим для України, оскільки дані країни є країнами членами Європейського Союзу, та посідають провідні місця у світовому економічному розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження зарубіжного досвіду територіальних громад країн членів ЄС займаються велика кількість науковців, серед яких Дюран В. Э., Бернар Дрейфюс, Залуцький І. Р., Руденко В. В. та багато інших. Також питання щодо функціонування зарубіжних місцевих громад висвітлені у Конституції зарубіжних країн та у багатьох нормативних та правових актах.

Мета статті. Проаналізувати досвід функціонування територіальних громад зарубіжних країн, виявити основні їх функції,обов’язки та фінансові основи їх функціонування.

Виклад основного матеріалу. Вибір України в напрямку євроінтеграції зумовлює застосовувати нові підходи до розвитку регіонів, визначення цілей, пріоритетів та механізмів реалізації регіональної політики. І саме досвід країн ЄС у сфері розвитку місцевого самоврядування, а саме розвитку територіальних громад, на нашу думку, є досить корисним для України. Оскільки існуюча система функціонування територіальних громад в Україні не є досконалою, досвід зарубіжних країн дозволить зробити деякі висновки та використати їх у подальшому їх розвитку та функціонуванню.

Загалом територіальна громада має багато синонімів у державах Європи, що пов’язано з історичними, мовними, культурними та іншими чинниками розвитку. Синонімами територіальної громади є такі поняття як «муніципалітет», «комуна», «гміна» та інше.

Першою країною, до досвіду якої хотілось би звернутися це Німеччина. У Німеччині, як і в Україні, територіальна громада є первинним суб’єктом місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 28 (п. 2. ) Конституції Німеччини 1949 року за громадою закріплене виключне право на вирішення справ локального спрямування у межах загальнодержавного законодавства і визнає громади як «територіальні корпорації» та в загальних рисах регулює питання їх прибутків [3].

Місцеве самоврядування у Німеччині має два рівні (райони та громади). Опис структур самоврядування є нелегким завданням, оскільки комунальний устрій належить до компетенції 16 федеральних земель, а Конституція (федеральний рівень) обмежується тим, що вона гарантує право на місцеве самоврядування. При цьому, організація державного управління у різних землях може мати дуже суттєві відмінності. Критеріями при визначенні територіальної основи комунального самоврядування є: кількість населення, структура розселення, традиції, особливості історичного, соціального розвитку міст тощо.

Загалом у Німеччині налічується 439 районів, з них 323 райони та 116 міст земельного підпорядкування. Як щодо громад, то їх у Німеччині налічується 12312 громад, 16 відсотків з них є самостійними громадами, а 77 відсотків належать до двоступеневої спілки громад.

Середня кількість мешканців у районах складає приблизно 250000 чол., у міста земельного підпорядкування 200000 чол., а у громадах 6000 чоловік (суттєві відмінності у залежності від землі, від 40000 чол. у Північній Рейн-Вестфалії та 2400 у Шлезвіг-Хольштайн) [13].

Цікавим є той факт, що для членів територіальних громад Німеччині властивий високий ступінь демократичності форм волевиявлення. Про це засвідчують такі факти, як: для підтримання місцевої ініціативи в Німеччині є достатнім 1% громадян громади, а в Україні – не менше 10 тис. жителів громади; скликання зборів громади відбувається на вимогу 2,5% громадян громади Німеччини, а в Україні – не менше 10% жителів громади. Розвиток місцевої демократії в Німеччині виражається через появу нових форм волевиявлення, а саме “права жителя на клопотання”, “побажання громадян”, “рішення громадян”[8].

Органи самоврядування німецьких громад мають певні права:

– у сфері фінансів громади мають право на відповідне фінансове забезпечення, право встановлювати розмір місцевих податків та тарифів;

– у сфері планування громади мають право впорядковувати містобудівний розвиток через плани забудови, розробляти концепції місцевого розвитку;

– у сфері організації громади можуть регулювати свою адміністративну організацію на власний розсуд;

– у кадрових питаннях громади мають право на вільний добір, просування по службі звільнення власних службовців;

– у сфері культури громади мають право засновувати культурні заклади, займатись їх розвитком [7].

До основні функцій територіальних громад належать:

– традиційне управління (впорядкування): зв’язок, реєстрація актів цивільного стану, законодавство про забудову, захист довкілля;

– планування: територіальне планування, планування розвитку, бюджетне та фінансове планування;

– створення та надання у користування суспільних закладів (школи, дитячі садки, догляд за людьми похилого віку, спорт, культура, транспорт, системи життєзабезпечення та утилізації);

– підтримка економічного розвитку, зайнятості, сільського господарства;

– створення умов для господарської діяльності з забезпечення населення енергією та водою, а також дороги місцевого значення [13].

На практиці в Німеччині використовуються різні типи управління на рівні територіальної громади, що пов'язано з врегулюванням питань самоврядування в конституціях окремих земель (табл. 1) [7].


Таблиця 1 – Характеристика типів управління на рівні територіальної громади.

Тип управління

Характерні ознаки

Магістратний тип управління

Громадяни обирають на прямих виборах муніципальні збори, які вибирають виконавчий орган (магістрат), що складається з бургомістра та завідувачів відділів.

Бургомістр - голова магістрату, голос якого є вирішальним за рівності голосів при прийнятті рішень.

Управління із "сильним" бургомістром. Громадяни обирають міську раду як вищий орган місцевого самоврядування. Рада обирає бургомістра та завідувачів відділів. Бургомістр є головою міської ради та керівником адміністрації.


Північнонімецький типи самоврядування

Громадяни обирають муніципальну раду, що із свого складу обирає бургомістра. Бургомістр керує муніципальною радою. Муніципальна рада обирає

директора та завідувачів відділів. Директор керує адміністрацією



Південнонімецький тип самоврядування

Громадяни обирають муніципальну раду та прямим голосуванням бургомістра. Бургомістр є головою муніципальної ради та керівником адміністрації. Муніципальна рада обирає завідувачів відділів, які підпорядковуються розпорядженням бургомістра.

Продовження таблиці 1.


У Німеччині громади збирають «прямі» податки на професійну діяльність, на землю, з розважальних закладів, від продажу алкогольних напоїв, податки на собак тощо. Крім того до бюджету громад надходить частина федеральних регулюючих податків. Більше 17% регулюючих податків територіальних громад Німеччини концентрують у місцевих бюджетах. При чому основним є прибутковий податок [ 4]. Доходи місцевих бюджетів в Німеччині складаються з податків. У Німеччині доходи від місцевих податків перевищують 20% бюджетних доходів; неподаткових надходжень 6% ; субсидій і дотацій з центрального бюджету (у Німеччині на державні трансферти припадає 49,7% бюджетних доходів, у тому числі 32,4% дотацій, 17,3% субсидій); запозичень [9].

Особливістю громади є те, що зазвичай вони повинні бути добре заселені і не надто малі в територіальному плані. Автономія німецьких громад ґрунтується на можливості здійснювати владу на визначеній території, займатися організацією громади, ухвалювати норми місцевого права, зокрема статути громад, ухвалювати місцеві бюджети та локальні податки, планувати власний господарський розвиток тощо.

Як щодо іншої країни ЄС, Франції, то її часто порівнюють з Україною. Схожість держав полягає у розмірі території, кількості населення, структурою державної влади, а також мають подібний територіальний устрій. Таким чином, досвід Франції у взаємовідносинах регіонів з центром є важливим для України, оскільки перші багато чого досягли у цьому напрямку.

Для адміністративного устрою Французької республіки характерним є поєднання управління місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, причому із запровадженням ідеї децентралізації у цій країні все більше повноважень поступово переходить від органів державної до органів влади місцевої. Децентралізація також створила у Франції три основні рівні територіальних одиниць з повним набором повноважень для кожного з них. Це комуна, департамент та регіон. Розгляньмо докладніше рівень комуни та функції, які покликані виконувати їхні виконавчі органи.

Так, термін "комуна" у значенні територіальної громади вживається у Франції. Характерною рисою французьких громад є їх чисельність - всього їх у Франції на 2010 рік налічувалось 36682 громади. Із них більше 22 тисяч громад налічують менш ніж 1000 мешканців. Кількість місцевих громад у Франції представлено у таблиці 2 [5].

У кожній такій громаді є мер і муніципальна рада, повноваження яких не залежать від чисельності населення. Не всі французькі комуни є найнижчою ланкою в адміністративно-територіальному устрої - комуни Парижа, Марселя та Ліона поділяються ще на муніципальні округи.

Комунами управляють виборні Муніципальні ради, до яких обирають депутатів шляхом загального прямого голосування кожні шість років.


Таблиця 2 – Кількість місцевих громад у Франції.

Місцеві громади

1999 р.

2010 р.

Комуни:

у т.ч.: в метрополії

у заморських департаментах

на заморських територіях

комуни з окремим статусом


36779

36565


114

48

52



36682

36570


112

48

52



Департаменти:

у т.ч.: в метрополії

заморські департаменти (Майотта з 2011 р.)


100

96

5



101

96

5



Регіони:

у т.ч.: в метрополії

територіальна громада Корсики

заморські департаменти



26

21

1



4

26

21

1



4

Заморські громади




6

Громади з окремим статусом




1

Члени Муніципальних рад обирають із свого складу мера. Мер є керівником комуни, він представляє її інтереси і управляє місцевим бюджетом. Окрім того, мер наймає персонал для управління справами комуни. До сфери його компетенції належать наступні галузі:

– школи;

– благоустрій міста;

– громадська активність;

– мережа доріг;

– шкільний транспорт;

– збір сміття в місті;

– сфера медичного забезпечення.

Водночас, мер виступає і в ролі представника держави у питанні відання актів громадянського стану мешканцям міста, забезпечення громадського порядку, організації виборів і видання місцевих нормативних актів.

У Франції прибутковий податок повністю надходить до державного бюджету. Франція демонструє найбільш централізовану серед країн Європейського Співтовариства модель міжбюджетних відносин з органами місцевого самоврядування (поряд з Нідерландами та Бельгією).

Система прямих місцевих податків Франції, які формують дохідну частину місцевих бюджетів (житловий податок, професійний податок, земельний податок, транспортний податок, податок на прибирання вулиць тощо), забезпечувала на початку 1990-х рр. лише 35 - 40 % видаткових повноважень. У результаті заходів щодо децентралізації державного управління частка власних (прямих) податків у бюджетах органів місцевого самоврядування зросла вже у 2000 р. до 60 - 65 % [6].

У Франції частка місцевих податків у бюджеті комун відповідає 45 - 50 %, а в бюджеті департаментів - близько 38 %, у той час як із зовнішніх джерел фінансується 35 % бюджету комун і 41,5 % бюджету департаментів [12].

У 2010 р. розмір місцевих бюджетів склав понад 200 млрд. євро, тобто більше половини бюджету держави. Видатки територіальних громад і їхніх об'єднань фінансуються переважно за рахунок двох видів коштів: податкових надходжень на суму в понад 110 млрд. євро, в т.ч. 70 млрд. євро за прямими податками, і фінансової допомоги держави в розмірі понад 57 млрд. євро.

Місцевий державний сектор відіграє важливу роль: територіальні громади та їхні об'єднання здійснили в 2009 капіталовкладень на майже 55 млрд. євро. Ця цифра становить загалом 73 % цивільних публічних інвестицій [5].

Намагання Франції та дії у напрямку децентралізації зробило певні кроки задля зміни французького суспільства у досягненні більшої демократичності. Маючи спрощений доступ до значної кількості необхідних послуг, повноваження місцевих рад тільки зросли. Місцеві громади пропонують надати їм додаткових повноважень, а отже, можна припустити, що у майбутньому Францію чекає подальша децентралізація

І також хотілося б звернутись до досвіду наступної країни, що входить до складу Європейського Союзу, та межує з нашою державою, Польщі.

Керівництво заходами з вирішення місцевих справ у адміністративно-територіальній системі Польщі має декілька аспектів. Одним з них, являється те, що основною адміністративною одиницею в Польщі є громада. Ці місцеві органи існують як у сільських районах, де вони називаються ґмінами, так і в містах. У певних випадках ґміни та міста утворили об'єднані одиниці місцевого самоврядування, чия юрисдикція поширюється як на міську, так і на сільську місцевість. Громадами керують ради, обрані місцевим населенням. Кількість членів ради залежить від кількості населення, хоча жодна рада не може мати більше ніж сто членів. Виконавчим органом ради є колегія, що складається з мера, заступника мера і не більше як п'ять інших.

В Польщі 379 повітів і 2 479 гмін, кожна гміна об’єднує 10-12 сіл.

На сьогодні власні повноваження уряду ґміни включають саме те, що є звичайним для повноважень територіальних органів управління нижнього рівня в об'єднаній Європі: забезпечення водопостачання та водовідведення; збір та видалення твердих відходів; прибирання та освітлення вулиць; централізоване опалення; газ; утримання та будівництво вулиць та доріг місцевого призначення; міський громадський транспорт; житлово-комунальні послуги; забезпечення освітніх послуг, включаючи початкові школи; культура; соціальне забезпечення громадян похилого віку, інвалідів та безпритульних, житлові питання; фізичне планування, дозволи на будівництво.

Простий за організацією характер територіального поділу Польщі, який є певним орієнтиром для України, сприяв прийняттю закону про те, що жителі ґміни мають утворити самоврядне співтовариство. Ґміна виконує суспільні завдання від свого імені й під власну відповідальність. Вона є юридичною особою. Устрій ґміни визначається її уставом. При створенні, об'єднанні, розподілі, скасуванні ґмін і визначенні їх кордонів прагнуть, щоб ґміна охоплювала однорідну за поселенським складом і просторовою структурою, а також соціальними й економічними відносинами територію. Ґміна може створювати допоміжні адміністративні одиниці: села із сільським старостою, райони, селища, місто, розташоване на її території. Допоміжні одиниці створюються за рішенням ґмінної ради після консультації з жителями або з їх ініціативи [2].

Фінанси органів місцевого самоврядування Польщі складаються із власних прибутків, утворюючи так звані незалежні бюджети. Вони складаються з надходжень із встановлених на підставі окремих законів податків, надходження з оплат, доходів, які отримуються окремими підрозділами гмін та надходження від бюджетних підприємств, з майна гміни, спадщини, записів, дарчих, доходів з грошових покарань та штрафів. Окрім того, тут є трансферти з Державного бюджету, від інших підрозділів територіального самоврядування або з інших джерел: дотації без вказання мети призначення, цільові дотації на часткове фінансування власних завдань гміни або на завдання, замовлені від адміністрації, та дотації із структурних фондів. До державного бюджету з прибуткового податку фізичних осіб, які проживають на території Польщі, надходить: від гміни – 39,34%, повіту – 10,25%, воєводства – 1,60%. З прибуткового податку від юридичних осіб: гміни – 6,71%, повіту – 1,40%, воєводства – 14,75%. Наприклад у гміні Курнік – адміністративна одиниця Познанського повіту Великопольського воєводства, бюджет складає більше 17, 5 млн. євро, з яких до державного бюджету вилучається всього трохи більше 350 тис. євро. Основний бюджет польської гміни складається із плати за нерухомість та з прибуткового податку фізичних осіб. За 1 кв. м земельної ділянки, яка використовується у комерційних цілях, у бюджет громадяни Польщі сплачують приблизно 5 євро у рік.

У бюджет тієї чи іншої територіальної громади України від нормативної грошової оцінки надходить від 3 до 12 % фінансових ресурсів, що значно нижче, ніж у Польщі. Тому готовність вкладати кошти інвесторам в українські землі очевидна. До того ж, не секрет, що у нас дешева робоча сила. Ми повинні підготувати для роботи іноземного бізнесу в нашій країні усі умови, але й разом з тим максимально, відповідно до чинного законодавства України, отримувати з цього свій заслужений дохід у сільські, селищні, районні та обласні бюджети [11].

Взагалі вважають, що польська адміністративна реформа була успішною. Проте є велика проблема, яка стосується ситуації з розподілом публічних фінансів. Ця системна якість залишається централізованою, тому одиниці самоврядування фінансуються прямими трансфертами з державного бюджету (загальні субвенції та цільові дотації), що обмежує самостійність територіальних громад у вирішенні місцевих проблем, яку вони одержали за Конституцією. Але польський досвід показує, що зробити державне управління ефективним без децентралізації доволі складно [1].



Висновки. Економічна політика місцевих органів влади є досить обмеженою. Місцеві громади, насправді, є більше об’єктами економічних відносин, аніж їх суб’єктами. Досвід реформ країн ЄС є досить важливим для нашої держави,але вона не повинна повністю механічно його використовувати. В умовах глобалізації економіки різні форми участі в господарській діяльності повинні вписуватися в рамки державної та регіональної політики і не повинні порушувати принцип. І тому керівний комітет Ради Європи рекомендує місцевим та регіональним органам влади уникати економічного розвитку,занадто сильно зосередженого на місцевій ситуації.
Список використаних джерел.

  1. IzdebskiH. Samorzadterytorialny. Podstawyustrojuidzialalnosci/H. Izdebski.Warszawa : Wydawnictwo Prawnicze : Lexis Nexis, 2006. -314 s.

  2. Krakow. Spacer po dzielnicach. - Krakow, 1998. - 28 s.

  3. Suwaia A. Status prawny gmin... – S. 40.

  4. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики [Учебник для вузов ] // А. Г. Гранберг. – М. : ИД ГУ ВШЭ, 2004. – 495с.

  5. Дрейфюс Б. Довідник територіальних громад // Бернар Дрейфюс / Перекладено з французької за виданням Vademecum des collectivités locales et territoriales. Réforme de la TP. 9e édition. 06/2010

  6. Дюран В. Э. Местные органы власти во Франции / В. Э. Дюран. - М., 2001. - 211 с.

  7. Залуцький І. Р. Основи сталого розвитку територіальної громади [Навчальний посібник] / І. Р. Залуцький, Р. Л. Брусак, Б. М. Шевчук, П. І. Шевчук, Дробот І. О. – Київ, НАДУ – 2008р.

  8. Кохалик Х. Організація та функціонування системи комунального самоврядування на прикладі міст німеччини та україни: компаративний аналіз [Електронний ресурс] // Х. Кохалик / Ефективність державного управління. Збірник наукових праць. – 2010. – Вип. 25.

  9. Руденко В. В. Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування [Електронний ресурс] // В. В. Руденко. – Режим доступу : http://buktoloka.cv.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=115%3A2011-01-12-10-15-12&catid=13%3Apublications&Itemid=16&lang=uk.

  10. Сайт Тернопільської районної ради [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.trrada.te.ua/402.

  11. Свяневич П. Місцеве самоврядування в Польщі. Стисла історія реформи місцевого самоврядування в Польщі (2001) [Електронний ресурс] // П. Свяневич. - Режим доступу : PS_Laws_repot_2507_ucr.doc.

  12. Черник I. Д. Платежі та збори як джерело місцевих бюджетів у європейських країнах / І. Д. Черник // Фінанси України. - 2009. - № 1. - С. 11-13.

  13. Шиманке Д. Проектний документ № 12. Система місцевого самоврядування та її реформи досвід деяких європейських країн (Данія, Німеччина, Англія, Франція та Швеція) // Д. Шиманке. – К., 2008р. – 28с.

Алфьоров С. В.

Особливості устрою та функціонування територіальних громад країн членів ЄС.

Анотація. У статті розглянуто досвід зарубіжних країн, членів ЄС, Німеччини, Франції та Польщі, у сфері функціонування місцевого самоврядування, а саме досвід функціонування територіальних громад.

Ключові слова : територіальна громада, місцеве самоврядування, бюджет, управління.


Алферов С. В.

Особенности устройства и функционирования территориальных общин стран ЕС .

Анотация. В статье рассмотрен опыт зарубежных стран, членов ЕС, Германии, Франции и Польши в сфере функционирования местного самоуправления, а именно опыт функционирования территориальных общин.

Ключевые слова: территориальная община, местное самоуправление, бюджет, управление.


Alfyorov S.V.

Features of the structure and functioning of communities of EU.



Abstract. This article reviews the experience of foreign countries, the EU, Germany, France and Poland in the functioning of local government, namely the experience of the local communities.

Keywords: local community, local government, budget, management.

Поділіться з Вашими друзьями:


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал