Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус



Скачати 210.77 Kb.

Сторінка2/3
Дата конвертації08.01.2017
Розмір210.77 Kb.
1   2   3
ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
- здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 частини першої ст. 106);
- через очолювання Ради національної безпеки і оборони України (п. 18 частини першої
ст. 106) координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у зазначених сферах
(частина друга ст. 107);
- скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної
Республіки Крим (п. 16 частини першої ст. 106), а також рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).
Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як носія виконавчої
влади (щоправда, з єдиним уточненням: йдеться про носія не взагалі влади, а повноважень відповідної гілки влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими фахівцями як власне органу виконавчої влади.
Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці
вважають, що Кабінет Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його
Адміністрації. Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим колегіальним органом виконавчої влади немає.
Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних підстав включати інститут президента до складу цієї системи.
Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше — компетенційно, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади. Саме тому в
Конституції України відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади — це такий суб'єкт влади,
який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів, що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.
§ 4. Кабінет Міністрів України
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина
9 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
перша ст. 113 Конституції України). Це положення означає, що Кабінет Міністрів — як уряд — очолює систему органів виконавчої влади. Відтак усі інші органи виконавчої
влади підпорядковані, підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів. Наведене положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 1996 р.
Президент України був одночасно главою держави і главою виконавчої влади, тобто він формально очолював систему органів виконавчої влади.
Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет
Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої
влади.
До складу Кабінету Міністрів (станом на 01.04.2004 р.) входять:
Прем'єр-міністр України;
Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри; міністри: закордонних справ;
аграрної політики; юстиції; фінансів; економіки та з питань європейської інтеграції;
палива та енергетики; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; культури і мистецтв; освіти і науки; охорони здоров'я; праці та соціальної політики; промислової політики; транспорту; оборони;
внутрішніх справ і деякі інші.
Останнім часом указами Президента України перелік міністрів було доповнено посадою
Міністра Кабінету Міністрів і Міністра у зв'язках з Верховною Радою України. Отже, нині
до складу Кабінету Міністрів входять 23 особи (з урахуванням суміщення посад Першого віце-прем'єр-міністра і міністра фінансів).
Серед функцій уряду слід розрізняти наступні групи функцій.
1. Функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду: розробка, прийняття та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку країни;
вироблення та здійснення політики уряду; прийняття актів (постанов, розпоряджень)
Кабінету Міністрів; реалізація права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого уряду;
заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.
Оскільки Кабінет Міністрів є колегіальним органом виконавчої влади, основною організаційною формою його діяльності є засідання. Періодичність проведення засідань визначається Прем'єр-міністром України з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету
Міністрів України. На засіданні Кабінету Міністрів може бути розглянуто будь-яке питання повноважень уряду. Головує на засіданні Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр
України.
2. Окремі функції Кабінету Міністрів виконуються також Першим віце-прем'єром-міністром і віце-прем'єр-міністрами. Існує певний розподіл обов'язків між віце-прем'єр-міністрами, в якому визначено, чим конкретно займається кожний з них.
Зокрема, визначені ступінь їх координації між собою і ступінь безпосереднього впливу на ті чи інші органи виконавчої влади. Нині, наприклад, Перший віце-прем'єр-міністр відповідає за всі питання забезпечення цілісності економіки країни. І це не лише так званий реальний сектор, до якого належать залучення інвестицій в економіку, підвищення рівня добробуту населення, участь у розробці реального бюджету тощо, а й сфера фінансових послуг, банківська система тощо.
10 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
3. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються кожним членом уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. До цих функцій належать:
керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату;
спрямування, координація та контроль діяльності міністерств та інших підвідомчих
Кабінету Міністрів органів виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені уряду.
Відносно новою (з 2000 р.) організаційною формою роботи членів Кабінету Міністрів є
урядові комітети. Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів,
узгодження та підготовки питань для розгляду на засіданні уряду, а також для усунення політичних та інших розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів, а очолюють урядові комітети, як правило,
Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри. За рішенням
Прем'єр-міністра до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади, заступники міністрів.
За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні
урядового комітету остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів.
Головними функціями та повноваженнями урядових комітетів є:
- розгляд та схвалення концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробці;
- розгляд проектів нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, врегулювання розбіжностей щодо них та прийняття рішень про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту;
- розгляд інших питань, пов'язаних з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів
Президента України видає у межах своєї компетенції акти — постанови і
розпорядження, обов'язкові для виконання. Акти нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів. З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України організовує виконання та контролює виконання своїх актів безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади, місцеві державні
адміністрації та інші підвідомчі йому органи.
Акти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом України. Вони в повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані Конституційним Судом України неконституційними. Такі акти або їх окремі положення втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Акти
Кабінету Міністрів або їх окремі положення можуть також бути оскаржені в суді
загальної юрисдикції у встановленому законом порядку, якщо вони порушують права і свободи людини і громадянина та не відповідають законам України.
Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів України здійснюється міністерствами, а в разі потреби — за участю інших центральних органів виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців, інших фахівців. Для підготовки пропозицій щодо
11 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
вирішення окремих питань державного управління, розробки проектів законів, актів
Президента України, а також для виконання окремих доручень Кабінету Міністрів можуть утворюватися тимчасові комісії, інші робочі та консультативні органи.
Усі проекти нормативних актів, внесені на розгляд Кабінету Міністрів, направляються до одного з урядових комітетів згідно з розподілом компетенції між ними для попереднього обговорення, погодження та надання висновку. За необхідності доопрацювання проект разом з рішенням урядового комітету направляється головою відповідного комітету його
ініціатору в 10-денний строк.
Рішення у формі постанов та розпоряджень уряду приймаються шляхом голосування на засіданнях Кабінету Міністрів більшістю голосів від загальної чисельності членів
Кабінету Міністрів. У разі непідтримки проекту рішення Прем'єр-міністром або кимось з міністрів воно не може бути прийнято.
Постанови уряду, підписані Прем'єр-міністром, надсилаються Міністерству юстиції
України для включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і офіційно оприлюднюється в “Офіційному віснику України”.
Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду покладено на його апарат — Секретаріат Кабінету
Міністрів. Останній забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів,
урядових комітетів та діяльність членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат несе відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів Президента України та
Кабінету Міністрів, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів,
урядовими комітетами, тимчасовими органами уряду. Припинення повноважень Кабінету
Міністрів не є підставою для розірвання трудового договору з працівниками його
Секретаріату.
Секретаріат протягом певного часу очолював Державний секретар Кабінету Міністрів
України, посада якого була запроваджена Указом Президента України “Про чергові
заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29.05.2001 р.
А Указом Президента України “Про Міністра Кабінету Міністрів” від 03.06.2003 р. ця посада ліквідована і замість неї введена посада Міністра Кабінету Міністрів, який і
очолює Секретаріат.
§ 5. Центральні органи виконавчої влади
Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.
Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули “міністерства
12 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
та інші центральні органи виконавчої влади”, слід визнати, що міністерство є
найважливішим видом центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). І це не випадково,
оскільки лише міністр є членом уряду. Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.
До певного часу класифікація ЦОВВ була дуже довільною і непослідовною. Серед них більш-менш чітко виокремлювалися тільки міністерства, решта ж органів охоплювалася збірною назвою “інші центральні органи виконавчої влади”, хоча за традицією ще радянської доби тут відносно більша однорідність була властива групі державних комітетів. Це не давало змоги розмежувати їх функціональне призначення і правовий статус, визначити їх загальні та специфічні ознаки, що призводило до дублювання,
суперечливості наданих ЦОВВ функцій та повноважень, їх невпорядкованості.
З прийняттям указів Президента України від 15.12.1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572 і “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573 було не стільки суттєво скорочено кількість центральних органів виконавчої влади, скільки досягнуто більшої чіткості в класифікації ЦОВВ і
відповідно у розмежуванні функціонального призначення і статусу окремих видів органів.
Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесено:
- міністерства;
- державні комітети (державні служби);
- центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те, що Кабінет
Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді порушується).
Водночас, зважаючи на те, що Закон України “Про центральні органи виконавчої влади”
дотепер не прийнято, адміністративно-правове регулювання організації та діяльності
ЦОВВ здійснюється відповідно до Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затвердженого Указом Президента
України від 12.03.1996 p.), а також конкретних положень про відповідні міністерства та
інші центральні органи виконавчої влади.
Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України. Особи, що їх очолюють — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині (тут і далі кількість органів наводиться станом на 01.04.2004 р.) в Україні налічується 17 міністерств.
Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.
Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями,
сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів,
13 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції
Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в
Україні та за її межами; затверджують структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції
про призначення своїх заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників, заступників керівників підвідомчих
їм органів та організацій.
Відносно новою і суттєвою особливістю адміністративно-правового статусу міністерств є
надане окремим міністрам право здійснювати функцію Кабінету Міністрів щодо спрямування і координації діяльності інших ЦОВВ. Такі спрямування і координація здійснюються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі
стратегії діяльності й основних завдань цих органів та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. Нині подібні повноваження мають кілька міністрів: економіки та з питань
європейської інтеграції; праці та соціальної політики; транспорту; фінансів; юстиції.
У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів міністра)
загальнообов'язкові нормативно-правові акти.
Згідно з Указом Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29.05.2001 р. організаційне,
експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерств здійснювалось державними секретарями з одночасною відміною інституту перших заступників і заступників міністрів.
Запровадження посад державних секретарів міністерств було сприйнято як надзвичайно важливий захід адміністративної реформи в Україні, хоча у згаданому
Указі (частина п'ята ст. 3) неточно визначалося, що “державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників відповідних міністерств”.
Саме це стало підґрунтям для непорозумінь у відносинах між міністрами і державними секретарями. Зрештою Указом Президента України “Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади” від 26.05.2003 р. посади державних секретарів міністерств було ліквідовано і відновлено посади перших заступників і заступників міністрів.
Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані
сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.
Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету Міністрів.
Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузе-вий — порівняно з міністерствами — характер (хоч нерідко ці ознаки переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і координують
Прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри чи відповідні міністри.
14 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
Нині в Україні налічується 23 державні комітети (служби), включаючи сім органів, статус яких прирівняно до державного комітету.
Державні комітети — органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це відносно новий вид
ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені Конституцією та законодавством
України специфічні завдання та повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності,
а також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань.
Нині в Україні налічується 19 ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Переважна їх більшість є єдиноначальними органами. Але деякі ЦОВВ зі спеціальним статусом функціонують на засадах колегіального прийняття рішень, зокрема:
Антимонопольний комітет, Національна комісія регулювання електроенергетики,
Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання фінансових послуг.
Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв'язання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади,
органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.
Для погодженого вирішення питань свої компетенції у ЦОВВ утворюються колегії у складі керівника відповідного органу — голови колегії, його заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника центрального органу виконавчої влади.
Штатний розпис центрального апарату ЦОВВ та положення про його структурні
підрозділи затверджує керівник.
Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні (місцеві) органи,
які в сукупності становлять систему відповідного ЦОВВ. Призначення на посаду і
звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої
влади здійснює у встановленому порядку керівник відповідного ЦОВВ.
Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління
(департаменти, служби, інспекції). Ці органи були запроваджені Указом Президента від
15.12.1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572. Вони утворюються “у складі” (так за Указом, хоча насправді мало бути “у системі”) ЦОВВ для здійснення:
а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності;
б) контрольно-наглядових функцій;
в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.
Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним впливом і
контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. Нині існує понад 30
таких органів.
Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому з іншими
ЦОВВ рівні, проте формально вони перебувають у прямому підпорядкуванні відповідних
ЦОВВ і не мають безпосередніх (поза керівником ЦОВВ) стосунків з Кабінетом Міністрів,
як це властиве центральним органам виконавчої влади.
15 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
§ 6. Місцеві органи виконавчої влади
Склад місцевих органів виконавчої влади
Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах,
Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі, здійснюють обласні, районні,
Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також місцеві
(територіальні) органи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є Конституція
України, Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, деякі інші нормативно-правові акти.
Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної
компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та ст. 8 Закону України
“Про місцеві державні адміністрації” голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем'єр-міністра і звільняються з посади
Президентом України.
Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження державної влади,
делеговані йому виконавчі функції відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної
адміністрації.
У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним державним адміністраціям.
Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений в основу територіального устрою України. Такий підхід повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн світу.
На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві (територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з адміністраціями, а також органами виконавчої
влади вищого рівня в період реформування цих органів набуває важливого значення,
насамперед у питанні забезпечення чітких субординаційних зв'язків між ними.
Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції.
Зокрема, повноваження спеціальної компетенції здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління. З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються
16 / 21



Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал