Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус



Скачати 210.77 Kb.
Pdf просмотр
Сторінка1/3
Дата конвертації08.01.2017
Розмір210.77 Kb.
  1   2   3

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий
статус
§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади
§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови
§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади
§ 4. Кабінет Міністрів України
§ 5. Центральні органи виконавчої влади
§ 6. Місцеві органи виконавчої влади
§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні
§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади
Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є
предметом адміністративно-правового регулювання.
Поняття органу виконавчої влади
Поняття “орган виконавчої влади” є похідним від ширшого поняття “державний орган”
(або “орган державної влади”). В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:
- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної
діяльності;
- виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю,
цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);
- реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;
- має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.
Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву — “апарат державного управління” (або управлінський апарат).
Зважаючи на це, термін “органи державного управління” є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав заперечувати проти використання поняття “апарату державного управління” як ідентичного поняттю “система органів виконавчої влади”.
Водночас слід враховувати, що не всі органи державного управління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів виконавчої влади не
1 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
належать такі органи державного управління, як адміністрації (органи управління)
державних підприємств, об'єднань, установ, а також: будь-яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб'єкти мають специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб'єктів слід застосовувати тільки назву
“органи державного управління”, але не “органи виконавчої влади”.
До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прийнято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні
розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.
Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв'язку із з'ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівниці ка апарату органу, чого вимагало введення й
існування протягом певного часу в міністерствах України інституту державних секретарів.
Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого єдиноначального органу! Наприклад, такого, як міністерство. Адже керівник у даному випадку сам і є
органом. А те, що дотепер традиційно прийнято називати органом, тобто саме міністерство, насправді є апаратом органу, яким виступає міністр.
Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте слід визнати,
що словосполучення “керівник міністерства” — науково некоректний термін, оскільки міністерство не є власне органом виконавчої влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.
Конституція України взагалі не використовує термін “керівники міністерств”. Натомість застосовуються або термін “члени Кабінету Міністрів” (п. 10 ст. 106; частина друга ст.
115; частина перша ст. 120), або терміни “міністри”, “міністр” (частина четверта ст. 106; частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття “керівники міністерств” не дістала у
Конституції України термінологічного підтвердження.
Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в тому, що на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежовано поняття “орган” і “апарат органу”. Саме до апарату органу входять службовці, які в межах його внутрішньої
структури організаційно забезпечують виконання відповідним органом його основних функцій і повноважень, що становлять зміст його профільної діяльності.
З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному вище розумінні — як систему органів, і апарат окремих органів виконавчої влади.
Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень
(компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі
структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений
Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.
Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою
2 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує
різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є
ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.
Види органів виконавчої влади
Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями
(ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від: характеру компетенції
(або змісту функцій) — на органи загальної, галузевої, функціональної або змішаної
компетенції; сфери дії — на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень — на колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше значення має
класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види:
1) вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України;
2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші органи;
3) місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севастопольська міські),
районні державні адміністрації.
З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи означає
закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади?
Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади,
залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.
Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК).
Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135 рішення Ради міністрів
Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого — Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції
“Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, хоча цілком очевидна
“прив'язка” цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого
(територіального) рівня.
Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для системи органів виконавчої влади в
Україні. Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових
(звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами.
Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто
Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця —
шляхом прийняття поточних законів.
Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи органів виконавчої
влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно, стабільності її
основоположних параметрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.
Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.) органів,
запропонованих Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи
3 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони належать до одного з додаткових видів органів виконавчої влади.
Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:
по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;
по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише найважливіших органів.
Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створення урядових органів державного управління, то друге підтверджується тим, що Конституція не називає деякі
органи, які фактично існують, і їх легітимність жодним чином не заперечується.
Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зокрема територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юстиції та деяких інших), які
не входять до складу місцевих державних адміністрацій.
Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу виконавчої влади,
звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших ознак цього поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи органів виконавчої влади.
§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови
Поняття “система органів” має велике смислове навантаження. її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в
Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів
(інституцій) — державні органи та їх системи.
Поняття системи органів виконавчої влади.
Поняття “система органів” щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше,
відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної
системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної
системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак,
притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.
У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених аспектів,
пов'язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів державних
4 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну “органи державної влади” (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).
Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI
“Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, Що утворюють відповідну систему.
Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі
Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють вертикаль виконавчої влади,
завдяки якій досягається реалізація управлінських рішень зверху донизу.
Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.
З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому —
підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття “елемент”.
В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади.
Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам є системою і
складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів 2) посад.
Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи підрозділів і посад).
Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу.
Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.
У зв'язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура будь-якої
системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї
системи та взаємозв'язків Між: ними. Причому в реальному житті складність структурної
побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків.
Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем,
наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної
системи.
Основні засади структурної побудови системи органів виконавчої влади
Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює
необхідність існування так званої управлінської вертикалі.
Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений наступними органами:
1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінетом Міністрів
5 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
України (урядом);
2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами, державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом;
3) рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими органами загальної
компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і
Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.
Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає
співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет
Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні
адміністрації і т. ін.
Водночас основу відносин між: органами одного організаційно-правового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів,
укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами,
наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.
У побудові структури системи органів виконавчої влади використовуються також різні
принципи визначення і розподілу компетенції окремих органів. Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:
- функціональний принцип — коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці та соціальної політики,
Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державний комітет статистики і т. ін.;
- галузевий принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління: міністерства палива та енергетики, освіти і науки, транспорту,
Національне космічне агентство, Пенсійний фонд і т. ін.;
- програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми приватизації), Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку,
та конверсії колишніх військових об'єктів (для вирішення відповідних проблем,
позначених у назві даного органу).
В окремих випадках зазначені принципи тією чи іншою мірою поєднуються. Наприклад,
при визначенні компетенції Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції
одночасно застосовано функціональний (в частині формування економічної політики) і програмно-цільовий (в частині здійснення програми європейської інтеграції України)
принципи. Аналогічним чином вбачається поєднання принципів структурування системи органів виконавчої влади і в Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Види взаємозв'язків у системі органів виконавчої влади
Важливе значення для характеристики другого аспекта структури системи - взаємозв'язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів
(режимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими варіантами
6 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і
відповідальність.
Підвідомчість органів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади.
Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною.
Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних — вищого і нижчого
— рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету
Міністрів України.
Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня:
наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації
нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.
Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв'язків органів виконавчої влади.
Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і
функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.
Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад,
державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом
Міністрів України).
Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління:
наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї
фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.
Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і
урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.
Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає
перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль.
При цьому підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність.
Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти.
Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.
Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських відносинах — це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.
Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (яку ще називають конституційно-правовою) відповідальності Кабінету
Міністрів України. Вона полягає у конституційно встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри
7 / 21

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус
Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції України); 2) прийняття
Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9
частини першої ст. 106 Конституції України).
§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади
При характеристиці системи органів виконавчої влади певні труднощі виникають у зв'язку з тим, що встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і
Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з'ясування питання щодо співвідношення
інституту президента із системою органів виконавчої влади. Специфіка зазначеного співвідношення полягає в тому, що Президент України, обіймаючи пост глави держави,
Конституцією не наділений ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади (хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент
України певний час поєднував повноваження глави держави і глави виконавчої влади).
Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й функціонуванні
системи органів виконавчої влади, оскільки Конституція надає йому значні установчі,
кадрові (номінаційні) та деякі інші важливі повноваження у сфері виконавчої влади.
Зокрема, Президент України:
- утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів,
передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 частини першої ст. 106 —
тут і далі посилання на статті Конституції України);
- призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку (п. 9 частини першої ст. 106);
- призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників
інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій — за поданням Кабінету Міністрів) повноваження на цих посадах (п. 10 частини першої ст.
106; частина четверта ст. 118);
- видає акти — укази і розпорядження, якими має керуватися у своїй діяльності Кабінет
Міністрів (частина третя ст. 113; п. 1 частини першої ст. 116) і які обов'якові для усіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);
- визначає функції Кабінету Міністрів України (п. 10 частини першої ст. 116);
8 / 21



Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал