Навчальний посібник Луганськ-2014



Pdf просмотр
Сторінка8/20
Дата конвертації08.01.2017
Розмір5.21 Kb.
ТипНавчальний посібник
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   20
Тема 6. СУЧАСНИЙ СТАН ТА НАПРЯМКИ ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРТІЙ
Мета: проаналізувати світовий досвід законодавчого регулювання діяльності політичних партій. Дослідити основні нормативно-правові акти, що унормовують функціонування політичних партій в Україні. Визначити різницю між адміністративними та політичними посадами.

Ключові слова: Конституція, закон, політична партія, правове регулювання, політична посада, адміністративна посада.
ЗМІСТОВНИЙ БЛОК

План
1. Світовий досвід створення законодавчої бази функціонування партій
2. Політико-адміністративні засади діяльності політичних партій в
Україні

3. Політичні посади в Україні. Розмежування адміністративних та політичних посад

1. Світовий досвід створення законодавчої бази
функціонування партій
З методологічної точки зору, дуже важливим здається з’ясування різних підходів щодо місця і ролі політичних партій, які існують у законодавстві країн світу.
Перший підхід, який характерний для країн англосаксонської системи права, пов’язаний з концепцією партії як «приватної справи», «клубу» громадян по інтересах. У законодавстві США, Канади, деяких інших країн немає положень про партії, немає і спеціальних законів про них (у федеральному законодавстві США, наприклад, використовують терміни
«комітети політичних дій» або «політичні комітети»). В Конституції Індії, де переважають традиції англосаксонського права, про партії згадується у 52 поправці (1985 р.) у зв’язку з фіксацією припису про те, що при переході з однієї партії в іншу, член парламенту втрачає мандат. І все ж за останні роки й у цих країнах з’явилися закони, які присвячені окремим сторонам діяльності політичних партій (особливо щодо їх участі у виборчій компанії).
Другий підхід притаманний країнам романо-германської системи права. В Конституціях ФРН 1949 р., Франції 1958 р., Португалії 1976 р.,
Іспанії 1978 р., у багатьох основних законах постсоціалістичних держав
(Конституції Болгарії 1991 р., Румунії 1991 р., Білорусі 1996 р. та ін.) містяться розгорнуті положення про роль і місце політичних партій у житті суспільства. Наприклад, п. 1 ст. 21 Основного закону ФРН містить припис:
«Партії сприяють формуванню волі народу». А п. 1 ст. 47 Конституції
Португалії вбачає роль партії у «формуванні народної волі та організації політичної влади». Деякі конституції трактують партію ширше – як
«основний елемент політичної діяльності» (ст. 6 Конституції Іспанії).
Конституції цієї групи країн фіксують також і деякі принципи організації та діяльності політичних партій.
Третій підхід існує у деяких тоталітарних державах. Конституції прямо встановлюють однопартійність, усі інші партії, крім правлячої, забороняються (зокрема, так було до 1990 р. в Демократичній Республіці
Конго).
Четвертий підхід до визначення місця і ролі партій у житті суспільства застосовується у деяких країнах мусульманського фундаменталізму. У таких країнах заборонені всі політичні партії, як такі, що порушують єдність умми
– мусульманської громади (Катар, Кувейт, ОАЕ, Оман, Саудівська Аравія).
П’ятий підхід використовується в умовах авторитарних і тоталітарних режимів і полягає в тому, що законодавчо закріплюється тільки певна кількість партій або партії певного профілю, які мають репрезентувати
головні течії політичної думки, усі решта партій забороняються. Так, у
Бразилії після військового перевороту 1964 р. протягом чверті століття були дозволені тільки дві партії: одна проурядова, інша – опозиційна; дві партії були «дозволені» Конституцією Нігерії 1989 р., у Сенегалі у 80-х рр. кількість партій обмежено цифрою «чотири», тобто основними напрямками суспільної думки, включаючи і марксистсько-ленінський.
Не менш важливим моментом у правовому регулюванні статусу політичних партій є закріплення на конституційному рівні демократичних принципів утворення та діяльності усіх партій. Насамперед, у зарубіжних країнах конституції закріплюють принцип вільного утворення та діяльності партій, як найважливішого критерію демократії (ст. 4 Конституції Франції, ст. 6 Конституції Іспанії, ст. 3 Конституції Угорщини та ін.). Зокрема, у згаданій статті французького Основного закону міститься таке положення:
«Політичні партії та угрупування… створюються і здійснюють свою діяльність вільно». А п. 1 ст. 3 Конституції Угорщини передбачає: «У
Республіці Угорщина можуть вільно створюватися і вільно функціонувати політичні партії за умови додержання Конституції та конституційних законів». Аналогічні положення зафіксовані також у ст. 49 Конституції Італії, ст. 47 Конституції Португалії, ст. 29 Конституції Греції.
Нерідко конституції формулюють умови, при яких політичні партії можуть користуватися правом на вільну діяльність. Зокрема, вказують на необхідність поважання «принципу національного суверенітету і демократії»
(ст. 4 Конституції Франції). У більшості випадків основні закони забороняють створення і діяльність об’єднань, цілі та дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу, створення збройних формувань, а також організацій фашистського толку (наприклад, ст. 13
Конституції Російської Федерації, ст. 46 Конституції Португалії, § 14 розд. 2
Форми правління Швеції). Їх недотримання дає підстави для визнання партій антиконституційними, що призводить до їх заборони.
Практично в усіх державах діяльність антиконституційної та нелегальної партії переслідується за законом (в Індонезії, Туреччині – заборонені комуністичні партії, у ФРН – деякі екстремістські партії). Сказане дозволяє зробити такий висновок: у демократичних державах і державах, які стали на шлях демократизації, обмеження свободи політичних партій шляхом законодавчої зборони їх окремих видів має своєю головною метою захист демократії. Воно спрямовано переважно проти тих партій, які виступають за
її ліквідацію і встановлення тоталітарного режиму у будь-яких його формах.
Конституції і особливо законодавство більшості сучасних держав чільне місце надають регламентації порядку набуття політичними партіями легального статусу, а в деяких – і самому процесу їх утворення. У спеціальній літературі говориться про існування трьох основних способів набуття політичними партіями легального статусу: явочний, дозвільний та
явочно-реєстраційний, які ж, звичайно розрізняються за ступенем обмеження свободи утворення партій.
Явочний спосіб або порядок характеризується тим, що політична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу державних органів і визнається легальною уже в силу самого факту її утворення. Суть такого порядку утворення політичних партій найкраще сформульований в ухвалі
Конституційної ради Франції від 16 липня 1971 р. про свободу асоціацій: «Є конституційний принцип, згідно з яким асоціація існує тільки за волею своїх засновників. Установлення попереднього контролю для визнання деяких із них законними суперечить цьому принципу і тому є неконституційним».
Такий порядок гарантує формально необмежену свободу утворення політичних партій і існує переважно у країнах, які не мають спеціального закону про партії (Великобританія, Бельгія, Греція, Данія, Нідерланди,
Норвегія, Франція, Швеція – на європейському континенті, а також
Австралія, Індія, Канада, Нова Зеландія, США).
Дозвільний спосіб (порядок) полягає в тому, що для проведення заходів щодо створенні партії (скликання установчого з’їзду, національної конференції, на яких конституюється партія) необхідно отримати попередній дозвіл державного органу. Такий порядок притаманний авторитарним і тоталітарним режимом. Але в деяких країнах він запроваджувався як тимчасовий захід, зумовлений винятковими обставинами. Так, він діяв в
Австрії після звільнення країни від фашистської окупації в 1945-1949 рр., в
Єгипті при переході від однопартійної системи до багатопартійної (1976-
1978 рр.).
Явочно-реєстраційний спосіб (порядок) характеризується двома рисами: політичні партії утворюються вільно, без будь-якого попереднього дозволу, але набувають легального статусу шляхом реєстрації у компетентному державному органі. Такий порядок діє у більшості сучасних держав, зокрема в Австрії, Італії, Іспанії, Португалії, ФРН, усіх постсоціалістичних державах. Щоб отримати права юридичної особи (брати участь у виборах від свого імені, видавати свої газети, придбати власність тощо), партія повинна бути зареєстрованою (у різних країнах по-різному – в міністерстві юстиції, внутрішніх справ, суді столиці держави). Для реєстрації необхідно подавати до компетентних органів: заяву (зі сплатою державного мита, гербового збору), установчий протокол, програму і статут партії, список обраних керівників із вказівкою професії, адреси тощо.
Законодавство країн, які передбачають явочно-реєстраційний порядок утворення політичних партій, установлює ряд вимог, дотримання яких є необхідною умовою набуття ними легального статусу.
По-перше, це вимоги, які стосуються природи і характеру політичних партій. Так, не підлягають реєстрації партії, створення і діяльність яких згідно з конституцією і законом заборонені. У країнах, що розвиваються, а також у деяких постсоціалістичних державах (наприклад, Росія) загальним
для законодавства є вимога про загальнонаціональний характер політичної партії.
По-друге, це вимоги до чисельності членів політичної партії.
Наприклад, у Гвінеї-Бісау та Танзанії для цього вимагається, щоб об’єднання нараховувало не менш 2 тис. осіб., у Португалії петиція про реєстрацію партії повинна бути підписана не менш, ніж 5 тис. осіб старше 18 років; у
Словаччині та Чехії така петиція підписується не менш, ніж 1 тис. виборців; а у Мексиці кількість членів політичної партії не може бути менше 65 тис.
По-третє, це вимоги, які стосуються організаційної побудови політичних партій (загальні принципи організації, назву, статут тощо). За приклад може служити Закон про партії ФРН, який, вимагає, щоб назва партії відрізнялась від назв інших політичних партій, які вже існують. Разом із загальною компетенцією партійних органів у цьому законі встановлюється обов’язок партійних організацій земель проводити партійний з’їзд не менше одного разу в два роки, заслуховувати на ньому звіти партійних органів, прийняти по них ухвали, обирати керівництво політичних партій (голову, заступників, членів колегіальних органів). Закон також містить норми – вимоги стосовно програм і статутів партій. Зокрема, статут партії повинен містити назву, емблему організації, вказувати на сферу її діяльності, права й обов’язки членів партії, заходи партійного стягнення і заохочення, склад і повноваження керівних партійних органів, порядок прийняття і скасування партійних рішень, а також способи подолання внутріпартійних розбіжностей
і розв’язання спорів.
Звичайно, наявність у політичній партії легального статусу, незалежно від порядку його набуття, ще не означає, що у подальшому її діяльність не може бути обмежена або взагалі припинена. Як зазначає німецький державознавець Ф. Куніг, «право на виникнення аж ніяк не виключає
ізольованого від нього права на існування, тобто відсутнє «право на безконтрольний вільний розвиток партій», або їх «необмежене власне право». Чи не найбільш суттєвим обмеженням «права на існування» є призупинення і припинення діяльності політичної партії.
Призупинення діяльності політичної партії – це тимчасовий захід, який застосовується до неї в якості санкції за порушення певних правових приписів. Таку санкцію передбачає законодавство багатьох держав (Габону,
Грузії, Латвії, Молдови, Іспанії, Росії, Угорщини та ін.). воно регламентує такі питання, як підстави для призупинення діяльності партій, його строки і правові наслідки, порядок прийняття відповідного рішення та його оскарження.
Аналіз зарубіжного законодавства свідчить, що найбільш розповсюдженою підставою для призупинення діяльності політичної партії є порушення конституції, законів і статутних цілей. Наприклад, ст. 42
Федерального закону «Про громадські об’єднання РФ» передбачає, що діяльність громадського об’єднання може бути призупинена у випадку
порушення федеральної конституції, федерального законодавства, конституцій і статутів суб’єктів федерації, положень закону про заборонені види об’єднань, а також учинення дій, що суперечать статутним цілям.
Зустрічаються й інші конкретні підстави, як наприклад: обов’язок надати фінансові звіти (Камерун); отримання політичною партією засобів із-за кордону (Габон); банкрутство (Мозамбік); серйозні порушення громадського порядку (Бенін).
Порядок
припинення
діяльності
політичних
партій
(за термінологією деяких законів – ліквідація) чітко регламентується у законодавстві більшості сучасних держав. Законодавство встановлює дві процедури: а) примусове припинення діяльності політичних партій за рішенням державних органів; б) добровільне припинення діяльності політичних партій у результаті саморозпуску, поділу або злиття.
Характерною рисою законодавства багатьох сучасних держав є чітке визначення правових підстав для розпуску політичних партій. і хоча відповідні положення конституцій і спеціальних законів є досить різними за своїм змістом, можна виділити ряд підстав, які отримали широке визнання.
По-перше, підлягають розпуску політичні партії, створення і діяльність яких заборонені конституцією і законом (мова йде про легально утворені політичні партії, діяльність яких у подальшому може набути протиправного характеру). Відповідні положення можна знайти зокрема у законодавстві
Анголи, Болгарії, Бразилії, Грузії, Росії та інших держав.
По-друге, невиконання партією покладених на неї обов’язків. Така підстава сформульована в законодавстві Бразилії, Гани, Гвінеї, Нікарагуа,
Сенегалу. Так, сенегальський закон встановлює, що політична партія може бути розпущена, якщо порушує обов’язки, передбачені ст. 3 конституції
(обов’язки поважати принципи демократії і національного суверенітету).
По-третє, дотримання вимог щодо відповідності організації політичної партії демократичним принципам (наприклад, в Анголі, Албанії, Іспанії,
Туреччині, ФРН). У ФРН, Основний закон (§ 1 ст. 21) передбачає, що внутрішня організація партій «повинна відповідати демократичним принципам».
Поряд з цими у ряді країн передбачаються й інші підстави для розпуску партій (наприклад, в Анголі, Мозамбіку це – банкрутство партії, уругвайський закон 1982 р. передбачав, що підлягає розпуску партія, яка не отримала на парламентських виборах жодного мандата).
Сучасне законодавство про політичні партії зарубіжних країн передбачає різні правові наслідки політичного характеру, які тягнуть за собою розпуск партії. Це, насамперед, забороняється створення політичних партій або організацій, які б замінили попередню (наприклад, у Нікарагуа,
ФРН). По-друге, депутати представницьких органів, які є членами забороненої партії, автоматично втрачають свої мандати. Це положення
прямо передбачено ст. 19 Конституції Чилі, ст. 117 Закону про політичні партії Бразилії, § 45 Федерального закону про вибори ФРН.
По-третє, у деяких державах право керівників і членів розпущеної партії на участь у створенні та діяльності інших політичних партій може бути обмежене. Так, ст. 69 Конституції Туреччини встановлює, що засновники і керівники на всіх рівнях розпущеної партії не можуть бути засновниками і керівниками нової політичної партії.
У
Європейських
інституціях багато уваги приділяється функціонуванню політичних партій у країнах Європи. Однією з найавторитетніших серед них є Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія).
Європейська комісія за демократію через право (European Commission for Democracy through Law), більше відома як Венеціанська комісія (The
Venice Commission), була заснована в 1990 р. після падіння Берлінської стіни.
Вона відіграла провідну роль у прийнятті у Східній і Південній Європі конституцій, що відповідають стандартам конституційної спадщини Європи.
Ця комісія задумувалась як інструмент для надзвичайної розробки конституційного законодавства під час революційних змін. її діяльність еволюціонувала, у міру того як перевороти поступилися місцем поступовим змінам. Комісія в цей час працює як експертна й дослідницька структура
ПАРЄ у сфері розвитку конституційного законодавства.
Робота Комісії будується за трьома напрямками: допомога європейським країнам у розробці конституційного законодавства; проведення порівняльних досліджень у цій області; аналіз функціонування конституційного правосуддя в європейських країнах.
Правова допомога й експертиза законодавства або окремих правових актів провадиться тільки на прохання самої країни.
Венеціанська комісія складається з «незалежних експертів, які досягли міжнародної популярності завдяки досвіду роботи в демократичних установах або внеску в розвиток юридичної й політичної науки». Члени
Комісії – вчені, фахівці в галузі конституційного або міжнародного права, судді вищого або конституційного суду, члени національного парламенту.
Членів Комісії призначають держави, що входять у Раду Європи, на чотири роки. Членами Ради Європи є: Албанія, Андорра, Вірменія, Австрія,
Азербайджан, Бельгія, Боснія та Герцеговина, Болгарія, Хорватія, Кіпр,
Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Грузія, Німеччина,
Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Ліхтенштейн, Литва,
Люксембург, Мальта, Молдова, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія,
Румунія, Росія, Сан-Марино, Сербія й Чорногорія, Словаччина, Словенія,
Іспанія, Швеція, Швейцарія, Македонія, Туреччина, Україна й Велика
Британія.

Основне завдання Комісії полягає в тому, щоб виробити рекомендації з конституційних питань для конкретних країн, забезпечити так звану
«конституційну швидку допомогу». Однак у Комісію може також надійти прохання про проведення дослідження від Комітету Міністрів Ради Європи,
Парламентської асамблеї, Конгресу місцевої й регіональної влади Європи або
Генерального секретаря. Наприклад, від ПАРЄ до комісії надходило прохання провести експертизу української конституції.
Комісія не виносить вердиктів, не видає директив, а готує рекомендації.
На прохання Генерального секретаря Ради Європи Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) провела дослідження щодо заборони політичних партій і аналогічних заходів.
З метою вивчення ситуації в різних державах Венеціанська комісія попросила країни, які співпрацюють із нею, відповісти на низку запитань
(заповнити анкету) про заборону політичних партій, зважаючи на норми, що забороняють політичні партії або передбачають подібні заходи. 40 країн
Європи відповіли на запитання анкети.
Слід звернути увагу насамперед на висновки, зроблені за підсумками цього дослідження: а) діяльність партій гарантується принципом свободи асоціації; б) у низці країн є можливість санкцій стосовно політичних партій, які не дотримуються певних норм, шляхом їхньої заборони й розпуску; в) процедура, що регулює заходи щодо обмеження діяльності політичних партій свідчить про прагнення влади поважати принцип свободи асоціації.
Комісія на 35-й пленарній сесії, що відбулася у Венеції 12–13 червня
1998 p., прийняла доповідь про заборону політичних партій і аналогічних заходів (CDL-INF(98)14), в якій зазначалося, що у різних державах мають місце різноманітні підходи до такого питання. Ціль Керівних принципів – установити загальні підходи для всіх держав – членів Ради Європи й інших країн, що визначають цінності, відображені в Європейській конвенції про права людини. Цей документ е не тільки ефективним інструментом міжнародного права, а й «конституційним інструментом європейського громадського порядку».
Обидва документи (Керівні принципи заборони політичних партій і
Пояснювальний меморандум до них) були прийняті на сесії у Венеції 10-
11 грудня 1999 р. і направлені Парламентській асамблеї й Генеральному секретареві Ради Європи.
Керівні принципи заборони політичних партій і аналогічних заходів:
1. Держави повинні визнавати право кожної особи на свободу об’єднання у політичні партії. Це право включає свободу мати політичні думки Й одержувати та поширювати інформацію без перешкод із боку
державної влади й незалежно від кордонів. Вимога реєстрації політичних партій не розглядається як порушення цього права.
Тому звичайна практика європейських держав, що потребує реєстрації політичних партій, навіть якщо її розглядати як обмеження права на свободу асоціації й свободу вираження думки, не є порушенням прав, які гарантуються ст. 11 і 10 Європейської конвенції про права людини. У той же час будь-яке обмеження має відповідати принципам законності та пропорційності. Така стаття не перешкоджає державам здійснювати ліцензування радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Будь-які обмеження основних прав людини, що здійснюються через діяльність політичних партій, мають відповідати положенням Європейської конвенції про права людини та іншим міжнародним договорам як за нормальних, так і за надзвичайних обставин.
Реалізація цих свобод, що накладає обов’язки й відповідальність, може бути пов’язана з формальностями, умовами, обмеженнями або санкціями, встановленими законом і які необхідні в демократичному суспільстві в
інтересах державної безпеки, територіальної цілісності або громадського спокою, з метою запобігання безпорядку і злочинів, для охорони здоров’я й моральності, захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошення інформації, отриманої конфіденційно, або забезпечення авторитету й неупередженості правосуддя.
Держави не можуть накладати обмеження на підставі тільки свого внутрішнього законодавства та ігноруючи міжнародні зобов’язання. Такий підхід підтверджується практикою Європейського суду з прав людини.
3. Заборона або насильницький розпуск політичних партій може бути виправданий тільки у тому разі, якщо ці партії проповідують насильство або повалення демократичного конституційного ладу, тим самим підриваючи права й свободи, що гарантуються конституцією. Той факт, що партія виступає за зміну конституції мирним шляхом, не може бути підставою для ЇЇ заборони або розпуску.
Виклик існуючому ладу не має розглядатися у вільній демократичній державі як правопорушення, що підлягає покаранню. Кожне демократичне суспільство повинно мати інші механізми захисту демократії та основних свобод, що діють через такі інструменти, як вільні вибори, а в деяких країнах референдуми, на яких можна висловлювати ставлення до будь-якої зміни конституційного ладу.
4. Політична партія як ціле не може відповідати за індивідуальну поведінку своїх членів, не санкціоновану партією в рамках її політичної, суспільної та партійної діяльності.
Жодна політична партія не має вважатися відповідальною за поведінку своїх членів. До будь-яких обмежувальних заходів, вжитих щодо політичної партії через поведінку її членів, мають бути докази того, що цей член партії діяв за її підтримки і така поведінка є результатом програми партії або її
політичних цілей. Якщо доказів немає або вони не можуть бути доведені, повну відповідальність несе член партії.
5. До заборони або розпуску політичних партій, як до особливо жорстких заходів, варто вдаватися максимально стримано. Перш ніж звернутися до компетентного судового органу із пропозицією заборонити або розпустити партію, уряди або інші державні органи мають, зважаючи на ситуацію у своїй країні, оцінити, чи справді ця партія загрожує вільному й демократичному політичному ладу та правам окремих осіб, або обмежитися менш радикальними заходами.
Компетентні органи повинні мати достатньо доказів того, що політична партія проповідує насильство (включаючи такі його специфічні прояви, як расизм, ксенофобія) або залучена до терористичної чи іншої підривної діяльності.
Важливим фактором такого оцінювання є загальне становище у конкретній країні. Водночас мають також враховуватися стандарти демократичної європейської практики. Навіть у разі надзвичайного стану мають дотримуватися міжнародні зобов’язання, усі заходи надзвичайного характеру мають чітко обмежуватися за часом згідно зі ст. 15 Європейської конвенції про права людини, яка передбачає, що такі відступи не суперечать
іншим міжнародним зобов’язанням держави (п. 1) і носять тимчасовий характер (п. 3).
Влада держави має також вирішити, чи можна виправити положення шляхом інших заходів, таких, як штрафи або адміністративні покарання, або шляхом судового переслідування окремих членів політичної партії, що беруть участь у такій діяльності.
6. Правові заходи, спрямовані на заборону або насильницький розпуск політичних партій, мають бути результатом судового рішення про неконституційність цих партій, носити надзвичайний характер і відповідати принципу пропорційності. Будь-який подібний захід має ґрунтуватися на достатніх доказах того, що сама партія, а не тільки її окремі члени дбають про політичні цілі, використовуючи або готуючись використовувати неконституційні засоби.
7. Рішення про заборону або розпуск політичної партії має приймати конституційний суд або інший компетентний судовий орган під час процедури, що надає усі гарантії належного процесу, відкритості й справедливого судового розгляду.
У забороні або розпуску політичних партій роль правосуддя є винятково важливою. На підставі доповіді Венеціанської комісії компетенція у цій сфері може належати різним судовим органам. В одних державах це виняткова компетенція конституційного суду, в інших – судів загальної юрисдикції.
Незалежно від того, який судовий орган має компетенцію у цьому питанні, перше завдання полягає в тому, щоб знайти в діяльності політичної
партії невідповідність з конституцією. Суд повинен розглянути докази, представлені проти політичної партії, і з’ясувати, чи вчинила вона серйозне правопорушення стосовно конституційного ладу. Якщо це так, компетентний судовий орган має ухвалити рішення щодо заборони або розпуску шляхом процедури, яка надає всі гарантії належного процесу, відкритості й справедливого судового розгляду з дотриманням норм Європейської конвенції про права людини.
2. Політико-адміністративні засади діяльності
політичних партій в Україні
Політичні партії є головними інститутами політичної системи громадянського суспільства, без яких демократія не є дієздатною. У правовому розвинутому суспільстві політичні партії є інструментом здійснення цивілізованого процесу формування як законодавчої, так і виконавчої влади. Тому право на створення політичних партій є однією з базових свобод сучасних демократій. Саме поняття існування свободи створення політичних партій є правовою основою багатопартійної політичної системи, навіть якщо про неї ніде в правових актах не йдеться.
Регулювання правового статусу політичних партій та громадських об’єднань в Україні має два рівні – конституційний і поточний. До першого відносять Конституцію України, до другого – закони України «Про політичні партії в Україні», «Про громадські об’єднання», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» тощо.
Водночас партії мають свій статут, який визначає не тільки характер партійного будівництва, а й норми внутрішньопартійної демократії.
Базовим актом, що визначає правовий статус політичної партії та основні засади її участі у виборчому процесі, виступає Конституція України, норми якої мають найвищу юридичну силу і пряму дію. У комплексі норм, безпосередньо закріплених у Конституції, слід особливо виділити дві групи:
1) ті, що визначають основи статусу політичної партії як суспільного об’єднання і суб’єкта публічної політики; 2) ті, що закріплюють основні виборчі стандарти і принципи організації виборчого процесу. Хоча
Конституція не містить спеціального розділу про політичні партії, основи їх правового становища як громадського об’єднання і суб’єкта публічної політики закріплені в ряді її статей. Системний зв’язок норм, що містяться в
Конституції, дозволяє виявити основні елементи правового статусу політичних партій, які можуть бути конкретизовані в поточному законодавстві при умові повної відповідності його норм конституційним положенням і нормам міжнародного права.

До найважливіших положень Конституції, що закріплює основи правового статусу партії, слід віднести визнання політичної, економічної та
ідеологічної багатоманітності, заборону на встановлення будь-якої ідеології у якості обов’язкової (ст. 15), проголошення рівності громадських об’єднань перед законом (ст. 36), заборону на створення і діяльність громадських об’єднань, цілі або дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу і порушення цілісності України, підрив безпеки держави, створення збройних формувань, розпалювання соціальної, расової, національної та релігійної ворожнечі (ст. 37).
Частина 1 ст. 36 Конституції України закріплює право громадян на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, а частина 4 даної статті забороняє примус громадян до вступу в будь-яке об’єднання. Право кожного громадянина на об’єднання відноситься до базових цінностей суспільства і держави, заснованих на принципах верховенства права і демократії, і включає в себе право вільно створювати об’єднання для захисту своїх інтересів і свободу діяльності громадських об’єднань. Проголосивши право громадян України брати участь в управлінні справами держави, обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування (ст. 38), визнання самостійності місцевого самоврядування
(ст. 7), обрання Президента України на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні (ст. 103), терміни повноважень
Президента України та Верховної Ради України (ст. 103, 76), Конституція в основних рисах визначила основні вектори діяльності політичних партій по сприянню формування політичної волі громадян через участь у виборах і в діяльності представницьких органів державної влади та муніципальних утворень.
У поточному законодавстві чітко визначені межі дій політичних партій.
Конституційні норми сприяють зменшенню ваги радикальних партій,
їхньому переходу на більш помірковані позиції. Політична партія в Україні створюється та діє лише зі всеукраїнським статусом. Рішення про її створення повинне бути підтримане підписами не менше 10 000 громадян, які мають право голосу, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України. Після запровадження відповідних норм партійна система відчула позитивних змін – кількість виникаючих партій дещо скоротилася, а вже існуючі почали об’єднуватися.
Відповідно ст. 2 Закону України «Про політичні партії в Україні», політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах. Однак політичні партії не можна зводити до рівня суспільно-
політичних об’єднань. Це організація, яка створена з метою постійного впливу на формування політичного курсу, для здобуття та здійснення державної влади конституційними методами. Вона діє постійно та має стабільну організаційну основу.
Закон України «Про політичні партії в Україні» було прийнято
05.04.2001 р., сьогодні діє його редакція від 12.12.2012 р., таким чином, до
Закону вісім разів вносилися зміни, покликані сприяти вдосконаленню законодавчої бази функціонування політичних партій. У 2004, 2007, 2008 рр.
Закон доповнювали змінами стосовно фінансування політичних партій: спочатку було започатковано державне фінансування діяльності політичних партій, яке реально надійшло до партій-переможців виборів до ВРУ 2006 р., наступного року фінансування було скасовано. У 2004 та 2005 рр. Закон доповнювався у зв’язку зі змінами виборчого законодавства.
Відповідно до внесених змін з 6 липня 2005 р. було запроваджено спрощений порядок формування первинних осередків партій: «Первинні осередки політичної партії, яким статутом політичної партії не надається право юридичної особи, легалізують свою діяльність шляхом письмового повідомлення про утворення до відповідного органу юстиції Міністерства юстиції України в 10-денний строк з часу їх утворення. Про своє утворення первинні осередки політичної партії повинні у вказаний строк повідомити також відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідний орган юстиції Міністерства юстиції України, прийнявши документи про легалізацію, протягом трьох годин видає довідку про легалізацію первинних осередків політичної партії». Дана норма була спрямована на розбудову розгалуженої партійної структури, стимулювання розвитку партійних осередків на місцях. Теоретично, чим більше осередків має партія, тим більшу кількість громадян вона може охопити: у якості нових членів, прихильників партійної програми, активістів, лідерів думок, організацій громадянського суспільства. Це допомагає налагодити ефективну комунікацію між органами влади та громадянами, адже саме місцеві організації політичної партії знаходяться у найбільш тісному зв’язку з населенням. Проте ситуація склалася таким чином, що відбулось масове створення недієвих, віртуальних партійних осередків, які не виконували покладені на них функції. Тому дане доповнення не мало ефективного результату.
Інші дві зміни, внесені до закону, стосувалися членства у політичних партіях.
Активно дискутується у середовищі політологів та юристів питання внесення змін до Закону стосовно норм внутрішньопартійної демократії, від якої безпосередньо залежить процес формування виборчих списків партії.
Закон України «Про політичні партії в Україні» не містить визначення внутрішньопартійної демократії, хоча передбачає відображення у статуті
партії необхідних демократичних засад організації партійного життя; механізми формування партійних коштів і державного контролю за фінансовою діяльністю партії; порядок її реєстрації; обмеження щодо утворення тощо. Питання, що стосуються внутрішнього повсякденного функціонування партій регулюються внутрішніми партійними документами, основним із яких є партійний статут. Він, у свою чергу, відповідно до закону, повинен прийматися та змінюватися її (партії) вищим представницьким органом (з’їзд, конференція); бути опублікованим; визначати порядок вступу до політичної партії та припинення членства в ній; права та обов’язки члена партії та інші повноваження; порядок скликання і проведення партійних зборів, конференцій та з’їздів політичної партії; формування керівних та виконавчих органів партії; механізми забезпечення участі політичної партії у виборчих кампаніях та керівництва депутатами-партійцями тощо.
Проте внутрішньопартійна демократія як основний напрям функціонування партії передбачає гарантовану можливість членів партії брати участь у процесах прийняття політичних рішень у площі матеріальних проблем, програм та долі партійних діячів і виступає способом формування внутрішньопартійної волі, що не знаходить відображення у сучасній законодавчій базі, яка регламентує діяльність політичних партій в Україні.
У партійному статуті регламентується порядок утворення статутних органів політичної партії, їхні повноваження та терміни цих повноважень, порядок вступу осіб до політичної партії, зупинення та призупинення членства в ній, права та обов’язки членів політичної партії, порядок створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків, порядок внесення змін та доповнень до статуту та програми політичної партії, порядок скликання та проведення партійних з’їздів, джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень та порядок здійснення витрат політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилося після її ліквідації (саморозпуску) та ін. Партійний статут приймається на установчому з’їзді політичної партії. Норми партійного статуту – це не правові, а корпоративні норми, які є обов’язковими тільки для членів відповідної партії.
Важливою складовою частиною конституційно-правового регулювання статусу політичних партій в Україні є регулювання членства в них та його обмеження. Українське законодавство щодо регулювання партійного членства вельми демократичне, відносячи його в основному до статуту кожної політичної партії. Конституційно-правове регулювання членства в політичних партіях складається з кількох елементів: а) членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Це пояснюється тим, що лише громадяни нашої держави володіють правами, передбаченими ст.ст. 36 і 38 Конституції України;
б) громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії; в) членство в політичній партії є фіксованим, обов’язковою умовою чого є наявність заяви громадянина України, поданої до статутного органу політичної партії, про бажання стати членом цієї партії; г) форма фіксації членства в політичній партії визначається статутом політичної партії; д) членами партії не можуть бути: судді, працівники прокуратури, працівники органів внутрішніх справ, співробітники
СБУ, військовослужбовці, працівники органів державної податкової служби. На час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняють членство у цій партії. Це положення витікає зі змісту ст. 15
Конституції України. Цим же пояснюється й заборона діяльності структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах і навчальних закладах та
інших державних установах й організаціях.
Діяльність політичної партії може здійснюватися лише після їх реєстрації. Таким чином встановлюється правовий зв’язок між політичними партіями та органами державної влади, місцевого самоврядування, громадянами, деякими іншими суб’єктами конституційно-правових відносин.
Акт реєстрації, з однієї сторони, надає можливість політичним партіям реалізувати передбачені Законом України права, а, з іншої – зобов’язує встановлені цим Законом органи державної влади здійснювати державний контроль за діяльністю політичних партій.
Створення політичної партії супроводжується затвердженням її статуту та програми, обранням керівних та контрольно-ревізійних органів. Після створення відбувається власне реєстрація політичної партії, яку здійснює
Міністерство юстиції України. До заяви про реєстрацію додається програма і статут; протокол установчого з’їзду, підписи громадян України, зібрані на підтримку рішення про створення політичної партії, відомості про склад керівних органів політичної партії, платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору, розмір якого встановлюється Кабінетом
Міністрів України, назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки. Після перевірки цих матеріалів у тридцятиденний термін приймається рішення про реєстрацію. З цього моменту політична партія набуває статус юридичної особи. Якщо подані матеріали не відповідають Конституції і Законам України, Міністерство юстиції відмовляє у реєстрації політичної партії. А у разі виявлення протягом трьох років недостовірних відомостей у документах, наданих політичною партією для реєстрації, реєстраційне свідоцтво може бути анульовано за рішенням суду за поданням реєстраційного органу. Таким чином,
законодавець передбачив постійний контроль Міністерства юстиції України за діяльністю політичних партій, особливо на початковому етапі їх розвитку.
Одне з провідних місць в конституційно-правовому регулюванні статусу політичних партій в Україні займає закріплення їх прав. Політичні партії можуть: по-перше, вільно проводити свою діяльність у межах, передбачених Конституцією та законами України; по-друге, брати участь у виборах Верховної Ради України, Президента України, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України; по-третє, не тільки використовувати державні засоби масової інформації, але й засновувати власні, як передбачено відповідними законами України. Так, з 200 політичних партій, що зареєстровані в Україні, більш ніж півсотні – мають свої друковані видання. Але близько двадцяти з них видають їх з періодичністю, яка була заявлена при реєстрації, інші – час від часу. А більшість політичних партій обмежуються виданням інформаційних листків; по-четверте, підтримувати міжнародні зв’язки з політичними партіями і громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, укладати угоди про співробітництво і здійснювати інші заходи, які не суперечать законам і міжнародним угодам України. Але при цьому вони повинні дотримуватися таких умов: політичні партії не можуть укладати угоди, які ставлять їх у підпорядковане або залежне становище стосовно будь-якої іншої іноземної організації чи політичної партії; вони можуть засновувати тільки такі міжнародні спілки, чи вступати до таких спілок, статутами яких передбачено створення лише консультативних або координаційних органів; по-п’яте, з метою розширення можливостей впливу на соціальні верстви, прошарки, групи, якомога більшу частину суспільства, а також – збільшення каналів зворот нього зв’язку, ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об’єднання громадян, надавати допомогу у їх створенні.
У відповідності з конституційним принципом політичної та
ідеологічної багатоманітності Закон України «Про політичні партії в
Україні» гарантує політичним партіям свободу опозиційної діяльності. Це положення сприяє розвитку політичних партій, їх цивілізованій участі у виборах, більш продуктивному використанню політичними партіями органів державної влади та місцевого самоврядування для реалізації своїх програм, зменшенню можливості приватизації ними як вказаних органів, так і матеріальних ресурсів, формуванню інститутів громадянського суспільства, підконтрольності державної влади та ін.
Виходячи із того, що в країні відсутній закон, що регламентував суто опозиційну діяльність, то поточне законодавство закріплює такі напрямки опозиційної діяльності політичних партій: викладати публічно й обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати, обґрунтовувати критичну оцінку дій і
рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом; вносити до органів державної влади України та місцевого самоврядування пропозиції, які обов’язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку.
Політичні партії є неприбутковими організаціями. Тому держава гарантує їм право на кошти та інше майно тільки для здійснення своїх статутних завдань. Для цього вони можуть використовувати як власне, так й орендоване рухоме та нерухоме майно, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України. Правове регулювання фінансової діяльності політичних партій спрямоване не тільки на сприяння ефективному виконанню ними своєї ролі в політичній системі, але й на оздоровлення політичного життя шляхом припинення можливої корупції, особливо серед партійного керівництва. Для здійснення своїх статутних завдань партії не можуть використовувати кошти від:
1) органів державної влади та місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законом;
2) державних та комунальних підприємств, установ і організацій, а також підприємств і організацій, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам;
3) іноземних держав та їх громадян, підприємств, установ, організацій;
4) благодійних і релігійних об’єднань та організацій;
5) анонімних осіб або від осіб під псевдонімом;
6) політичних партій, що не входять до виборчого блоку політичних партій.
Для забезпечення рівності політичних партій перед законом, прозорості
їх фінансової діяльності, передбачається державний контроль за коштами і майном політичних партій. Вони зобов’язані щорічно публікувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, звіт про обсяг та напрями використання коштів, виділених з
Державного бюджету України, на фінансування статутної діяльності політичної партії, а також звіт про майно політичної партії. Повноваження щодо майна, в тому числі коштів, що є власністю політичної партії, здійснюється відповідно до законодавства України в порядку, передбаченому статутом політичної партії.
Таким чином, конституційно-правове регулювання статусу політичних партій і громадських організацій в Україні має декілька характерних рис: по- перше, воно відповідає реаліям суспільного розвитку нашої держави. Всього за роки незалежності виникло 200 політичних партій, причому декілька з них у своєму розвитку досягли доволі високого рівня – з програмою, побудованою на основі чітких ідеологічних принципів, структурою, що відповідає партійному статуту, соціальною базою, достатнім кадровим потенціалом, фіксованим членством та ін.; по-друге, воно визначає місце і
роль політичних партій в політичній системі України, сприяє їм у пошуку суспільної опори у вигляді соціальної верстви або іншої зацікавленої групи; по-третє, у зв’язку з зростанням ролі політичних партій у політичній системі
України, збільшенням їх впливу на розвиток суспільних відносин, значно розширюється його законодавча основа: крім Конституції України і Закону
України про політичній партії в Україні, діяльність політичних партій регулюється багатьма іншими законами; по-четверте, воно гарантує політичним партіям передбачену Конституцією і законами України діяльність; по-п’яте, з забороною органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам втручатися у внутрішню діяльність політичних партій, виокремлювати у своєму ставленні будь-яку з них, воно сприяє зміцненню самоврядної, громадської основи політичних партій, перетворенню їх в інститут громадянського суспільства.
3. Політичні посади в Україні. Розмежування адміністративних та
політичних посад
Усі посади в органах державної влади поділяються на адміністративні, політичні, патронатні. Ці типи посад виокремлено й відповідно до Указу
Президента України «Про Стратегію реформування державної служби в
Україні» від 14 квітня 2000 р. № 599/2000. Водночас слід зазначити, що в науці існує пропозиція продумати не тільки про дихотомічне розмежування посад на адміністративні й політичні, але й про більш диференційовану організаційну шкалу: адміністративні посади – адміністративно-політичні посади – політичні посади. Обґрунтовується вона тим, що частину верхніх щаблів виконавчої влади можна однозначно відносити до політичного рівня, частину нижніх щаблів – до адміністративного рівня, а частина проміжних щаблів в ієрархічній структурі державної влади об’єктивно поєднує в собі й адміністративні, і політичні функції, утворюючи межу перехідних градацій між політичним керівництвом і державним управлінням. При цьому, рухаючись угору по ієрархічних щаблях, питома вага політичних функцій зростає, а рухаючись униз, зростає питома вага адміністративних функцій.
Вочевидь це зумовлено тим, що політик самостійно формує свою позицію, завдання, а службовець виконує (впроваджує у життя) згадану політиком позицію, його стратегічне бачення. Як правило, адміністративні посади займають керівники, які є державними службовцями. Водночас необхідно пам’ятати, що не всі керівники органів виконавчої влади є державними службовцями. Прем’єр-міністр та міністри мають статус політиків. Політична посада, як і посада державної служби, є різновидом державних посад.
З метою правильного розмежування адміністративних та політичних посад в органах виконавчої влади необхідно визначити поняття політичної посади. Єдине визначення поняття державної політичної посади міститься в

Проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні 2009 р., який є новою редакцією Концепції адміністративної реформи 1998 р., відповідно до якого державна політична посада – це посада в органах державної влади, яку обіймає особа за результатами виборів до органів державної влади або призначення (обрання) Верховною Радою України,
Президентом України, Кабінетом Міністрів України з метою реалізації політичної програми. Тобто політична посада має свої особливості, що відрізняють її від посади державної служби.
Відповідно до Концепції адміністративної реформи 1998 р. особливості статусу посади «політичного діяча (політика)» виявляються в трьох ключових моментах: в особливому порядку призначення на посаду; особливому порядку звільнення з посади; особливих рисах відповідальності, яка має ознаки публічної відповідальності за наслідки діяльності. На сьогодні спроба розмежувати політичні та адміністративні функції зроблена в
Типовому положенні про міністерство в Україні, затвердженому Указом
Президента України № 1199/2010 від 24 грудня 2010 р. Ним передбачається, що міністр має заступника міністра-керівника апарату, який призначається на посаду за поданням Прем’єр-міністра України, унесеним на підставі пропозицій міністра, та звільняється з посади Президентом України.
З приводу подібної норми ще в проекті Закону «Про центральні органи виконавчої влади» № 8055 від 2 лютого 2011 р. (який з деякими поправками згодом став законом) Головне науково-експертне управління Верховної Ради
України зазначає, що пропозиції про покладення на Главу держави повноваження призначати на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняти з посад першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення), заступника міністра – керівника апарату мають ознаки неконституційності.
При розгляді цього питання Головне управління виходить з того, що повноваження Президента України визначаються лише в Конституції
України і їх обсяг не може розширюватись шляхом прийняття звичайних законів. Такий характер компетенції Глави держави відображений у пункті
31 частини 1 статті 106 Конституції України, за змістом якого Президент
України здійснює також інші (крім повноважень, визначених частиною першою цієї статті) повноваження, визначені Конституцією України.
Конституційним Судом України щодо обсягу повноважень глави держави в
Україні сформульована чітка позиція, суть якої полягає в тому, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки).
Глава держави не наділений Конституцією України повноваженнями призначати заступників керівників центральних органів виконавчої влади.
Зауважимо, що керівниками центральних органів виконавчої влади є міністри (до складу Кабінету Міністрів входять за посадою), посадові особи,
які очолюють інші, крім міністерств, центральні органи виконавчої влади.
Заступники не належать до керівників центральних органів виконавчої влади.
Типовим положенням про міністерство в Україні визначено, що обов’язки заступника міністра – керівника апарату визначаються міністром. Керівник апарату здійснює керівництво діяльністю апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад державних службовців та працівників апарату міністерства (крім тих, які призначаються на посади та звільняються з посад міністром). Водночас у міністра залишилося досить широке коло повноважень щодо керівництва міністерством.
Повноваження заступника міністра – керівника апарату врегульовані в
Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня
2011 р. Стаття 10 визначає, що заступник міністра – керівник апарату є державним службовцем. Кандидатами на посаду заступника міністра – керівника апарату можуть бути громадяни України, які мають вищу освіту, досвід роботи у відповідній сфері або на державній службі не менш як 10 років, у тому числі не менш як 5 років на керівних посадах, і відповідають
іншим вимогам, передбаченим законодавством про державну службу.
Основними завданнями заступника міністра – керівника апарату визначено забезпечення діяльності апарату міністерства, стабільності й наступності в його роботі, організація поточної роботи, пов’язаної зі здійсненням повноважень міністерства.
Слід зазначити, що в частині 5 статті 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено правило про те, що «посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу». Аналогічне за змістом правило про політичні посади встановлено також чинним Законом України «Про Кабінет
Міністрів України» для членів Кабінету Міністрів України. Водночас, як слушно вказує Головне науково-експерте управління Верховної Ради
України, ні діючий Закон України «Про Кабінет Міністрів України», ні поданий проект не розкривають поняття «політичні посади», а також не містять правил щодо особливостей проходження служби на «політичних» посадах. Норми чинного законодавства, як і норми проекту, не дають відповіді на запитання, за якими правилами функціонують у суспільстві особи, що займають «політичні» посади в державних органах, і чим
«політична» діяльність таких осіб відрізняється від діяльності інших осіб, які
є державними службовцями.
Зазначене управління вважає необґрунтованою позицію, за якою на осіб, що займають «політичні» посади, не поширюється законодавство про державу службу та трудове законодавство. По-перше, виходячи зі змісту частини 1 статті 9 Закону України «Про державну службу» члени Кабінету
Міністрів України (у тому числі відповідні міністри) є державними службовцями, правовий статус яких регулюється Конституцією та
спеціальними законами. Зазначені винятки згідно з цією нормою не поширюються на заступників міністрів. Більш того, у статті 25 вказаного
Закону прямо зазначено, що перші заступники міністра та заступники міністра є державними службовцями, а їх посади належать відповідно до першої та другої посад державних службовців, однак змін до вказаних положень законодавства в проекті не пропонується.
По-друге, повне виведення вказаних осіб за межі регулювання службово-трудових відносин створює штучну категорію працівників
(службовців), правовий статус яких має ознаки як привілеїв порівняно з
іншими категоріями службовців(звільнення від загальнослужбових обмежень, передбачених, наприклад, для державних службовців, звільнення від вимог щодо етики державних службовців тощо), так і дискримінації
(відсутність норм щодо режиму робочого часу, відпочинку, охорони праці, гарантій і компенсацій, пов’язаних з трудовою діяльністю (наприклад, відрядження, заборона звільнення в період тимчасової непрацездатності і т.д.) тощо). Таким чином, є підстави вважати вказані норми такими, що призводитимуть до порушень вимог статей 24 та 43 Конституції України.
Варто також звернути увагу, що закріплений у законі правовий статус першого заступника міністра та заступника міністра може створити суттєві труднощі при реалізації ними своїх прав у подальшій трудовій діяльності
(наприклад, можуть виникати питання щодо підстав внесення до трудових книжок записів про цю діяльність, зарахування її до стажу роботи), оформленні пенсій тощо.
Головне управління вважає, що особи, які обіймають посади в органах державної влади, насправді є державними службовцями, які лише мають дещо відмінний від інших державних службовців особливий правовий статус. Тому в законі може йти мова про особливості їх правового статусу як державних службовців, але не про те, що вони знаходяться взагалі поза приписами законодавства України.
Резюмуючи викладене, зазначимо, що керівники органів виконавчої влади займають державні посади – адміністративні та політичні, з чим пов’язуються особливості їх діяльності. Адміністративні посади займають керівники центральних органів виконавчої влади (крім міністрів), голови місцевих державних адміністрацій та начальники територіальних органів виконавчої влади. Вони мають статус державних службовців. Посади членів
Уряду
є політичними.
Проблема незавершеності розмежування адміністративних і політичних функцій і посад у міністерствах продовжує
існувати. На сьогодні в законодавстві відсутнє визначення «політичної посади», хоча свого часу таке визначення пропонувалося в проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, але так і не було перенесено в законодавче поле. З вищевикладеного випливає потреба закріплення на законодавчому рівні визначення поняття «політична посада» та внесення змін до законодавства щодо врегулювання статусу політиків. Встановлення
чітких меж політизації державного апарату для запобігання її негативних впливів на функціонування цього інституту виявилося складним завданням для України на шляху до створення професійної державної служби
європейського зразка. Вже протягом тривалого часу залишаються актуальними питання нейтральності державної служби та розмежування політичних і адміністративних посад.
Зазначимо, що у вітчизняному законодавстві передбачено політичний нейтралітет для службовців деяких органів влади (закони України «Про
Службу безпеки України», «Про політичні партії в Україні»). Але слід відмітити той факт, що принцип політичної нейтральності так і не було закріплено в Законі України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.
Політична нейтральність державного службовця полягає в тому, що державний службовець під час провадження службової діяльності повинен об’єктивно і неупереджено виконувати законні накази (розпорядження) осіб, яким він підпорядкований, незалежно від партійної приналежності цих осіб та своїх особистих переконань; державний службовець не може демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії, що будь-яким способом можуть засвідчувати його особливе ставлення до певних політичних сил, партій чи блоків; не має права утворювати політичні партії, блоки та бути їх членом, брати участь у страйках та акціях громадської непокори. Крім того, державному службовцеві забороняється брати участь у передвиборній агітації.
Головне, що необхідно відмітити – політична нейтральність державного службовця є одним із факторів, що впливає на стабільність функціонування інституту державної служби. Політизація державної служби перешкоджає створенню високопрофесійного управлінського кадрового потенціалу, не дає можливості державним службовцям тривалий час перебувати на посадах, реалізувати набутий професійний досвід.
Однак, нейтральність навіть в ідеалі не повинна бути абсолютною.
Іншими словами, нейтральне виконання вказівок політичного лідера не повинно вступати в конфлікт або з базовими цінностями самого державного службовця, або – з загальноприйнятими загальнолюдськими цінностями.
Найбільш відомий приклад – чиновники, які слухняно виконували злочинні накази нацистської верхівки.
Одним із важливих питань є розмежування політичних та адміністративних посад, що також не знайшло оптимального вирішення у законодавстві про державну службу в 1993 р. Своє часткове вирішення воно знайшло при проведенні адміністративної реформи 1998 р., тоді було розподілено всіх посадових осіб в державних органах на дві групи – політичних діячів (політиків) та державних службовців. Значну роль у зміні ситуації відіграв документ «Стратегія реформування системи державної служби» в 2000 р., де вже більш чітко визначено різницю між політичними та
адміністративними посадами. Але в цьому документі був порушений баланс повноважень в діяльності державних секретарів.
Особливості статусу посади «політичний діяч» (політик) виявляються в наступних моментах: призначення на посаду та звільнення з посади проводять вищі посадові особи країни за політичними критеріями на позаконкурсній основі; відповідальність за наслідки діяльності має публічну ознаку (тобто перед главою держави, парламентом, а також в певних формах
– перед населенням). Так, до політичних діячів віднесені члени Кабінету
Міністрів України (які займають політичні посади); особи, які призначаються на посади Президентом України, за його поданням; особи, які призначаються на посади Верховною Радою України або за її згодою; депутати Верховної
Ради АРК та депутати місцевих рад.
Міністр має право формувати власну патронатну службу. Патронатна служба міністра як його особистий апарат має бути спрямована на підготовку необхідних матеріалів для міністра, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації. Зазвичай, це залучення людей на службу з приватного, наукового або громадського секторів. Негативною вважається практика міграції професіоналів між державною службою та бізнесом, вона отримала назву система «обертових дверей».
Призначення на адміністративні посади та звільнення з цих посад проводяться за допомогою інших механізмів. Головними пріоритетами при призначенні на адміністративні посади виступають професіоналізм, моральні якості, компетентність. До професійних службовців державних органів віднесені: державні службовці; особи, які займають посади в державних органах влади і не є державними службовцями; особи, які займають посади в органах державної влади і мають спеціальні звання, класи, чини, дипломатичні ранги, кваліфікаційні класи; військовослужбовці Збройних Сил
України та інших військових формувань, Державної спеціальної служби транспорту України відповідно до переліку, затвердженого Кабінетом
Міністрів України; професійні судді.
Ефективність державної служби залежить від збалансованості та оптимізації політично-адміністративної взаємодії політиків та державних службовців, від їхніх відносин стосовно влади та управління. Але часом, в процесі цієї взаємодії, виникають протиріччя не тільки формальних і неформальних статусів, але й інтересів цих груп, особистих амбіцій службовців. У світовій практиці відомі такі принципи політичної інтеграції апарату державної служби, як «спойл-систем» (spoil system), що передбачає руйнування адміністративних структур, що не відповідають політичним та
ідеологічним орієнтирам правлячої еліти, так само як і відсторонення політично неприйнятних осіб із системи державного управління та «мерит- систем» (merit system), що передбачає пріоритет наявності професіоналізму, певних компетенцій, якісне виконання управлінських функцій.

При зміні керівництва та уряду країни не потрібно змінювати професійний склад державних службовців. В цьому випадку, слід керуватися принципом «мерит-систем», адже від професійної компетенції цих державних службовців залежить належне виконання завдань, визначених політичною елітою. На мою думку, саме цей принцип потрібно взяти за основу при проведенні державної політики в сфері державної служби
України. Якщо оцінювати зміни в сфері державної служби за показником плинності кадрів, то, безумовно, привертає увагу той факт, що у 2009 р. цей показник є одним з найнижчих за 2005-2009 роки. З державної служби всього було звільнено 29808 державних службовців, що складає 10,5 % їхньої чисельності. Однак, на практиці державні службовці будуть завжди відчувати вплив принципу «спойл-систем». Крім того, експерти звертають увагу на світові тенденції до виправданості та допустимості підвищеної політизації державної служби в умовах перехідного періоду, тому обов’язково потрібно шукати шляхи оптимізації поєднання цих двох принципів, встановити чіткі межі в застосуванні політичних та компетентних підходів.
Таким чином, можна зробити наступні висновки: у вітчизняному законодавстві необхідно закріпити принцип політичної нейтральності в діяльності державних службовців; професійна державна служба має бути аполітичною, оскільки її функцією є надання послуг населенню на професійній незалежній основі, незалежно від відношення до політичної еліти, яка перебуває при владі; необхідно вдосконалити систему розмежування політичних та адміністративних посад; політичні та адміністративні посади відрізняються механізмами призначення та звільнення з посад, особливостями діяльності політиків й державних службовців та наслідками їхньої відповідальності; необхідно проводити політику, спрямовану на створення професійної та стабільної державної служби шляхом забезпечення розвитку нових компетенцій державних службовців, проведенням активної роботи з підвищення кваліфікації службовців, посилення їхньої правової та соціальної захищеності. в умовах перехідного періоду країни слід шукати оптимальні шляхи поєднання політично-адміністративних відносин
Література основна

1.
Гнидюк Н. А. Державне управління: основи теорії, історія і практика: [навч. посіб.] / В. Д Бакуменко, П. І. Надолішній, М. М. Іжа. ―
Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. ― 393 с.
2.
Гонюкова Л. Політичні партії як інститут державної політики та управління: теоретико-методологічний аналіз [Текст] : [монографія] / Лілія

Гонюкова ; [за наук. ред. д-ра політ. наук Л. Є. Шкляра]. ― К. : НАДУ, 2009.
― 392 с.
3.
Державне управління : [підручник] / А. Ф. Мельник,
О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна. ― К. : Знання, 2009. ― 583 с.
4.
Іжа М. М. Організаційно-правові засади державного управління:
[навч. посіб.] / М. М. Іжа, Т. І. Пахомова, Я. О. Різникова. ― Одеса : ОРІДУ
НАДУ, 2008. ― 310 с.
5.
Конституція України : за станом на 25 січня 2012 р. [Електроний ресурс] / Законодавство України. ― Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/
6.
Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. — Режим доступу до сайту : http://www.rada.gov.ua
7.
Офіційний веб-сайт Міністерства Юстиції України [Електронний ресурс]. — Режим доступу до сайту : http://www.minjust.gov.ua/
8.
Політичні партії як суб’єкт формування політико-управлінської еліти в умовах політичної модернізації : навч. посібник / [Ю. С. Ганжуров,
В. В. Лісничий, О. В. Радченко ; ред. кол. Є. А. Афонін].— К. :
Парламентське вид-во, 2008. — 416 с. — (Навчальне видання).

Література додаткова

1.
Ворона В. Місцеве самоврядування і політичні партії в Україні :
[монографія] / В. Ворона. — Х. : Магістр, 2008. — 184 с.
2.
Каплан Ю. Стан розвитку партійної системи України : оцінки населення / Ю. Каплан // Стратегічні пріоритети. — 2009. — № 2 (11). —
С. 71―75.
3.
Партійна система України: особливості становлення, проблеми функціонування, тенденції еволюції / Аналітична доповідь Центру Разумкова
// Національна безпека і оборона. ― 2010. ― № 5. ― С. 2―33.
4.
Романюк А. Партії та електоральна політика / Романюк А.,
Шведа Ю. ― Львів : ЦПД – «Астролябія», 2005. ― 348 с.
5.

Шведа Ю. Р. Теорія політичних партій і партійних систем : [Навч. посібник] / Шведа Ю. Р. ― Львів : Тріада плюс, 2004. ― 528 с.

КОНТРОЛЬНО-АДАПТАЦІЙНИЙ БЛОК


Контрольні запитання
1.
Розкрийте основні напрями правової регламентації функціонування політичних партій.
2.
Проаналізуйте досвід країн розвиненої демократії щодо правової
інституціоналізації політичних партій.
3.
У чому полягає специфіка правового регулювання політичних партій в Україні?

4.
Охарактеризуйте адміністративні посади в Україні.
5.

Якими нормативно-правовими актами регулюється функціонування адміністративних посад в Україні?

Теми доповідей та рефератів
1.
Нормативно-правове забезпечення діяльності політичних партій у виборчому процесі.
2.
Напрями реформування регулювання функціонування політичних партій в Україні.
3.

Політичні посади та посади державних службовців у системі центральних органів виконавчої влади.

Логічні завдання та проблемні запитання

1. Прокоментуйте вислів Вольтера «Свобода полягає в тому, щоб залежати тільки від законів».
2. Сформулюйте рекомендації щодо вдосконалення нормативно- правової бази функціонування політичних партій в Україні.
3. Яким чином співвідносяться політичні та адміністративні посади? У чому полягає різниця між ними?



Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   20


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал