Навчальний посібник Луганськ-2014




Сторінка13/20
Дата конвертації08.01.2017
Розмір5.21 Kb.
ТипНавчальний посібник
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   20
Тема 9. ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
Мета: проаналізувати специфіку та основні джерела фінансування політичних партій у демократичних країнах. Висвітлити особливості фінансової діяльності політичних партій в Україні, у тому числі у виборчому процесі.
Проаналізувати основні механізми фінансового контролю за діяльністю політичних партій, а також санкції, що виникають при порушенні законодавчих норм.

Ключові слова: політична партія, виборчий процес, виборча кампанія, виборчий фонд, фінансування, державне фінансування, приватне фінансування, фінансовий контроль, санкція, закон.
ЗМІСТОВНИЙ БЛОК


План
1. Демократичні стандарти фінансування політичних партій
2. Основні механізми фінансового контролю та санкцій
3. Досвід фінансової діяльності партій у сучасній Україні
1. Демократичні стандарти фінансування політичних партій

Американський журналіст, один
із піонерів супутникового радіовіщання Боб Едвардз писав, що «політика стала такою дорогою справою, що навіть провалитися на виборах коштує чималих грошей».
Дійсно, в умовах паралельного протікання процесів технологізації політики та демократизацій (базисом якої є формування влади шляхом виборів) спостерігаємо значне зростання фінансових витрат, необхідних на функціонування політичних партій взагалі, та на проведення виборчих кампаній зокрема. Саме тому актуалізується проблема регламентації фінансування політичних партій у виборчому процесі, основне призначення якої має полягати у сприянні максимальної фінансової незалежності партії від спонсорів. Що ж до проблеми фінансування партій, то необхідність її законодавчого розв’язання зумовлена ще такими обставинами: значним ускладненням виборчих технологій; зростання політичної активності бізнесу, що породжує могутню хвилю «політичних інвестицій»; масштабною корупцією політичної еліти, яка підриває авторитет
інститутів влади.
Отже, питання, пов’язані з фінансуванням діяльності політичних партій, досить гострі, тому від їх розв’язання залежить подальший розвиток і зміцнення демократії у сучасній державі. Зазначимо, що першими цю обставину усвідомили країни «зрілої демократії». Саме тут із середини
60-х рр.
ХХ ст. почала здійснюватися широкомасштабна правова регламентація фінансової діяльності політичних партій (з 1966 р. – у Данії,
Швеції; з 1967 р. – у ФРН; з 1969 р. – у Фінляндії; з 1974 р. – у Італії, США; з
1975 р. – у Австрії; з 1976 р. – у Португалії; з 1984 р. – у Греції; з 1988 р. – у
Франції). Це було викликане різким подорожчанням передвиборних кампаній, що викликало підвищення потреб політичних партій у додатковому фінансуванні.
Аналіз відповідного законодавства зарубіжних країн показує, що така регламентація здійснюється трьома основними способами: а) регулюванням розмірів і порядку надання приватних пожертвувань і внесків у партійні каси (у США, наприклад, згідно з Законом 1974 р. внесок приватної особи для підтримки партії не повинен перевищувати 25 тис. дол. на рік, а внески юридичних осіб обмежуються 5 тис. дол. на кожного кандидата);
б) лімітуванням передвиборних витрат (У Франції фіксується «межа» передвиборних витрат для кандидатів у президенти – 120 млн. євро за
6 місяців до 1-го туру і 40 млн. євро у 2-му турі голосування; для кандидатів у ході парламентських виборів – 500 тис. євро); в) державне фінансування політичних партій. Воно розповсюджується не на всі партії, які беруть участь у виборах, а лише на тих, які виконали певні умови: висунули кандидатів у необхідній кількості виборчих округів
(Італія, Норвегія), або зібрали певний мінімум голосів у масштабі всієї країни
(Швеція – не менше 2 %, ФРН – 0,5 % ). Партії у ряді випадків отримують субсидії пропорційно кількості зібраних на виборах голосів (наприклад, у
ФРН – це 1,3 євро; у Франції – 12 євро; у Чехії – 15 євро). Надання державної допомоги зобов’язує партії звітуватися перед органами влади про свою фінансову діяльність у цілому.
Підтримка з боку держави політичних партій – головна тенденція розвитку сучасного європейського парламентаризму. Державне фінансування починає активно застосовуватись з середини 50-х років ХХ ст. і одержує особливо широке поширення в останні два десятиліття. Впровадження державного фінансування політичних партій в країнах Європи було зумовлено, перш за все, необхідністю обмеження впливу приватних осіб
(небезпека лобіювання інтересів тієї чи іншої групи капіталу) та іноземних організацій (що неприпустимо з огляду на національну безпеку країни) на партійну діяльність.
Правовою основою державного фінансування стало конституційне визнання політичних партій найважливішим інструментом громадянського суспільства, яке відіграє зростаючу роль в організації і здійсненні державної влади. Таке визнання покладає на державу обов’язок сприяти політичним партіям у найбільш ефективному здійсненні їхніх функцій. Фінансова підтримка держави стає особливо необхідної в умовах, коли активна участь у політичному житті і, насамперед, у виборчому процесі, вимагає великих матеріальних витрат, на які не вистачає ані власних фінансових коштів партій, ані добровільних пожертвувань (або членських внесків).
На сучасному етапі фінансування політичних партій здійснюється з п’яти джерел: вступні й членські внески; підприємницька діяльність партій;
інституціональні пожертвування; державне фінансування; приватне фінансування.
Перші два джерела становлять самофінансування політичних партій.
Історично вони виникли раніше, ніж три інших, і в певний період розвитку були матеріально самостійними. При цьому головним джерелом фінансової незалежності були вступні й членські внески.

Нині добре відомий факт фінансової несамостійності партій. Це стосується партійних систем практично усіх держав. Банкрутство членських внесків як головної складової партійних бюджетів пояснюється низкою причин, що виникли майже одночасно в останній чверті минулого століття, найістотнішими серед яких є втрата політичними партіями масового характеру.
Тенденцію зменшення членського складу політичних партій істотно сформувало падіння довіри до них населення. Наприклад, сучасні українські політичні партії виникли лише двадцять років тому, і про їхній масовий характер не йшлося. Завдання полягало в тому, щоб за чисельністю досягти хоча б мінімуму, який дає змогу провести реєстрацію. Навіть це зробити було непросто у зв’язку з украй низькою довірою народу до політичних партій, про що мова йшлася вище.
Досвід зарубіжних держав свідчить, що керівництво політичних партій не прагне до зростання чисельності членів.
В останні 15–20 років основною функцією політичних партій, що дає змогу їм вирішувати головне питання, є інтеграція та мобілізація виборців, збільшення кількості прихильників. Для цього партії не обов’язково бути масовою. Важливо, щоб масовим був чисельний склад її прихильників.
Суттєве зменшення чисельності членів партій, безсумнівно, скорочувало суму членських внесків. При цьому в сучасних політичних умовах зростання чисельності партій, якби воно було, і відповідне збільшення суми вступних і членських внесків не дали б тієї суми, яка потрібна для активної діяльності політичних партій, включаючи проведення виборчих кампаній.
Тенденція до зменшення чисельності членів політичних партій значною мірою пояснюється появою у них сильного конкурента, яким є громадянське суспільство, що зробило в західних держава х значні кроки у своєму формуванні. Організації громадянського суспільства виявилися більше здатними до сприйняття та вирішення питань громадян – соціальних, економічних, культурних, професійних та інших. У результаті роль політичних партій, які представляють інтереси суспільства, і відповідно довіра до них знизилася.
Зменшення чисельності членів політичних партій пов’язане також із появою кадрових партій, у яких формальне членство не є обов’язковим.
Такі причини сприяли зменшенню ролі членських внесків як основного джерела фінансування партій. Тривалий час це джерело залишалося істотним у лівих партіях, які, на відміну від раніше сформованих парламентських партій, не могли розраховувати на підтримку великих власників. Однак до кінця 70-х роках XX ст. у фінансуванні цих партій ситуація також змінилася.
У 90-х роках відповідно до офіційної партійної статистики, що, як правило, завищує цей показник, частка членських внесків у загальній сумі фінансового забезпечення партій становила у середньому не більше 25 %.

Показово, що партії, які виникають уже не розраховують на вступні й членські внески як джерело фінансування, а одразу орієнтуються на інші джерела (у першу чергу, на кошти певних спонсорів).
Водночас зі зменшенням у бюджеті політичних партій ролі членських внесків значно скорочуються надходження із ще одного джерела – так звані
інституціональні пожертвування, – здійснювані з давніх часів великими суб’єктами впливу на політику уряду через політичні партії.
Відомо, що такі організації як профспілки надавали істотну підтримку соціал-демократичним та соціалістичним партіям. Англійські тред-юніони, наприклад, фінансово підтримували лейбористів. У свою чергу, легальну фінансову підтримку консервативним партіям здійснювали різні організації бізнесу, зокрема союзи підприємців.
На відміну від різкого зменшення ролі членських внесків як джерела фінансування політичних партій, стосовно інституціональних пожертвувань цього однозначно сказати не можна. У Скандинавських державах, наприклад, у Швеції, роль профспілок у фінансуванні партій залишається досить значною. Однак в останні роки є тенденція падіння ролі такого джерела.
Причина розвитку цієї тенденції пов’язана зі змінами, що відбулися як у самих партіях, так і в партійних системах держав. Ослаблення напруженості в міжкласових відносинах у західних демократіях, досить високий рівень життя у цих країнах та інші обставини спричинили зміни у програмах політичних партій, зблизили певною мірою їх цілі. Багато партій розширили склад соціальних верств, інтереси яких вони відстоюють. Позиції лівих і правих партій щодо низки питань зблизилися. Тому інституціональні пожертвування втратили свою конкретну адресу, отже, й сенс.
Однак зменшення надходжень фінансових коштів із двох названих джерел не послабило бюджети політичних партій, особливо тих, які лідирують у партійних системах. Слід зазначити, що це відбулося за значного зростання загальних витрат на здійснення діяльності партій.
З’явилися нові джерела фінансування партій, які за масштабами
істотно переважають традиційні. Йдеться про державне й приватне фінансування та про нові можливості, пов’язані з підприємницькою діяльністю політичних партій.
Включення держав у фінансування політичних партій у західних країнах відбулося у 70-ті роки XX ст. Першою країною, що ввела в законодавчому порядку державне фінансування політичних партій, була
ФРН. Потім у 60-х роках воно було введене у Франції, Австрії, Швеції,
Фінляндії, Данії й у 70-х роках – в Італії, Норвегії.
Політичні партії мають отримувати фінансування з державного бюджету для запобігання встановленню залежності від приватних донорів та гарантування рівності можливостей для усіх політичних партій. Державне фінансування повинно, з одного боку, визначатися пропорційно до політичної підтримки, яку має партія, з урахуванням таких об’єктивних
критеріїв, як кількість поданих голосів або здобутих місць у парламенті, а з
іншого боку, – надавати новим партіям можливість з’являтися на політичній арені та на чесних умовах конкурувати з більш стійкими партіями.
Державне фінансування має передбачатися для усіх партій, представлених у парламенті. Для діяльності, пов’язаної виключно з політичною активністю партії, можуть встановлюватися податкові пільги.
Державне фінансування не має перевищувати рівня, необхідного для досягнення вище зазначених цілей, оскільки надмірна залежність від державного фінансування може спричинити послаблення зв’язків між партіями та їхнім електоратом.
Окрім фінансової допомоги, держава може здійснювати непряму фінансову підтримку політичних партій на підставі закону. Наприклад, шляхом покриття поштових витрат та оренди приміщень для зустрічей, підтримки партійних засобів масової інформації, молодіжних організацій і дослідницьких інститутів, а також надаючи податкові пільги.
Фінансування політичних партій з державного бюджету можливе за умови підконтрольності витрат політичних партій спеціальним державним органам (наприклад, Аудиторській палаті). Держави повинні сприяти політиці фінансової прозорості партій, які отримують державне фінансування.
Іншим джерелом фінансування сучасних політичних партій, що істотно зростає є кошти спонсорів – приватних і юридичних осіб. Оскільки кошти від членських внесків є досить незначними, а державне фінансування не набрало високих темпів зростання, є всі підстави припускати, що левову частку економічної підтримки політичні партії одержують від приватних спонсорів.
Держави мають заохочувати громадян брати участь у діяльності політичних партій, зважаючи на те, що вони можуть фінансово їх підтримувати. Членські внески, традиційні джерела фінансування не є достатніми з огляду на постійно зростаючі витрати на політичну боротьбу.
Оскільки приватне фінансування, зокрема пожертви, створює можливості для впливу та корупції, мають застосовуватися такі правила:
1) заборона пожертв від державних підприємств, підприємств, що знаходяться під державним контролем, фірм, що виробляють товари чи надають послуги для публічного адміністративного сектору;
2) заборона пожертв від компаній, розташованих в офшорних зонах;
3) суворі обмеження на пожертви від юридичних осіб;
4) законодавча межа максимальної суми пожертв;
5) заборона пожертв від релігійних інституцій.
Забороняються пожертви від іноземних держав чи підприємств. Але це не має перешкоджати фінансовим пожертвам від громадян, які перебувають за кордоном.
Має гарантуватися прозорість приватного фінансування кожної партії.
Для досягнення цього партія повинна щороку оприлюднювати річний
фінансовий звіт за попередній рік, що має включати список усіх пожертв, окрім членських внесків. Усі пожертви, що перевищують установлений законодавством обсяг, мають бути обліковані та оприлюднені.
З метою підвищення прозорості фінансування політичних партій, держави-члени Ради Європи прийняли правила, що регулюють фінансування партій та виборчих кампаній. Загальні принципи, на яких ці правила
ґрунтуються, сформульовані на європейському рівні (Рекомендація
Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1516 (2001 р.)).
Правила фінансування політичних партій та виборчих кампаній мають базуватись на таких принципах: обґрунтований баланс між державним і приватним фінансуванням; справедливі критерії розподілу державної допомоги партіям; суворі правила щодо приватних пожертв; встановлення межі для партійних видатків, пов’язаних із виборчими кампаніями; повна прозорість звітності; створення незалежного органу аудиту та встановлення адекватних санкцій для порушників правил.
Окремим пунктом законодавчої регламентації стає фінансування партійної діяльності під час виборчих кампаній. Одним із перших почав досліджувати проблеми фінансового забезпечення партій відомий дослідник
М. Пінто-Душинський, який сутність фінансової проблеми виборів визначав у наступному: політичні кампанії по всьому світу стають дедалі дорожчими; зростання витрат на проведення агітаційних заходів відбулося, переважно, завдяки поширенню телебачення; отримання достатньої кількості «чесних грошей», особливо за допомогою членських внесків, є неможливим для більшості кандидатів та партій; у світовій практиці сфера політики дедалі більше спирається на окремих заможних осіб, які можуть дозволити собі оплатити витрати на проведення власної виборчої кампанії; на пожертви компаній (фірм); на нелегальні готівкові кошти або навіть на приховані іноземні надходження;
існуюча сьогодні практика фінансування виборчих кампаній сприяє корумпованості політиків, оскільки останнім після свого обрання доводиться
«розраховуватися» з тими, хто фінансував їхні кампанії.
З метою забезпечення рівності можливостей для різних політичних сил витрати на проведення виборчої кампанії мають обмежуватися верхньою межею, що відповідає ситуації в країні та є пропорційною кількості виборців.
Держава повинна брати участь у покритті витрат на виборчу кампанію шляхом фінансування, яке дорівнює певному відсоткові зазначеної верхньої межі або є пропорційним кількості отриманих голосів. Однак у такому
фінансуванні може бути відмовлено тим партіям, які не досягнули визначеного порогу кількості голосів.
Для покриття витрат на виборчу кампанію можна робити приватні внески, але їхній загальний обсяг не має перевищувати зазначеної верхньої межі. Внески від іноземних держав або підприємств мають бути забороненими. Але це не повинно перешкоджати фінансовим внескам від громадян, які перебувають закордоном. Можуть бути встановлені також інші обмеження, зокрема заборона внесків від комерційних організацій
(підприємств) або релігійних організацій.
Виборча фінансова звітність подається органу, відповідальному за нагляд за виборчим процесом, наприклад, виборчій комісії, у розумний термін після виборів. Прозорість виборчих витрат має досягатися шляхом оприлюднення виборчої звітності.
Отже, існують такі обов’язкові вимоги до фінансування політичних партій у європейських країнах:
1. Держава в обов’язковому порядку фінансує діяльність тих партій, що беруть участь у передвиборному процесі, однак не обов’язково фінансує
їхню статутну діяльність.
2. Вирішальне значення у визначенні розмірів державних субсидій має ступінь впливу партій на електорат (наприклад, завдяки кількості голосів на виборах).
Таким чином, в європейських країнах склалися наступні варіанти прямого державного фінансування статутної діяльності політичних партій:
1) фінансуються тільки політичні партії, представлені в парламенті, а субсидії розподіляються між ними пропорційно до числа отриманих мандатів. Прикладом такої системи може виступити Польща, де розмір дотації за кожен отриманий партією на виборах мандат вираховується в результаті поділу суми витрат, вказаних у виборчому протоколі комітету, який представляв партію на виборах і отримав принаймні один мандат, на кількість депутатів обох палат, яка становить 560 осіб;
2) державні субсидії розподіляються з урахуванням кількості отриманих на виборах голосів. Таким чином, державне фінансування одержують ті партії, які або подолали необхідний прохідний бар’єр, або отримали необхідну згідно діючим в країні нормам кількість голосів (Бельгія,
Словаччина та ін.). Цікавим в даному випадку є приклад Швеції, де пряме фінансування існує у формі грантів. Задля отримання фіксованої суми гранту партіям необхідно або отримати не менше 2,5 % голосів протягом двох останніх виборів, або просто одержати більше 4 % голосів на останніх виборах;
3) державні субсидії на поточну діяльність політичних партій, представлених у парламенті, розподіляються пропорційно як до чисельності мандатів, отриманих партіями, так і кількості отриманих голосів. Так, в
Іспанії для визначення розміру субсидій бюджетний депозит розподіляється
на три рівні частини. Одна з них розподіляється між політичними партіями пропорційно кількості мандатів, отриманих кожною політичною партією на останніх виборах, а дві останні – пропорційно кількості отриманих голосів.
При цьому не враховуються голоси у тих виборчих округах, у яких партія одержала менше 3 % голосів (виборчий бар’єр).
4) фінансується статутна діяльність всіх політичних партій, що взяли участь у виборах, незалежно від представленості у парламенті (приклади:
Греція, Франція, Німеччина).
Що стосується відшкодування витрат, пов’язаних із участю партій у виборах, то у переважній більшості європейських країн (і в тому числі в
Україні) на покриття витрат, пов’язаних із передвиборчою агітацією тощо, можуть сподіватися лише ті сили, які потрапили у парламент. Втім, існують також більш складні приклади. Так, у Німеччині, згідно до існуючого федерального положення, партіям, що беруть участь у виборах, надається компенсація в тому випадку, якщо вони наберуть мінімальні 0,5 % при голосуванні другим бюлетенем, або не менш 10 % при голосуванні першим бюлетенем у виборчому окрузі, якщо в зазначеному окрузі не був прийнятий регіональний партійний список. Граничний відсоток навмисно занижений для того, щоб стимулювати активність дрібних партій.
Фінансова допомога з боку державних фондів може надаватись або кожній партії, або ж вона залежить від визначених умов. До методів умовної фінансової допомоги, або непрямого державного фінансування належать: а) надання безкоштовного ефірного часу; б) звільнення від податків на пожертвування на політичні цілі; в) податкові пільги (метод, який відповідає
інтересам партій, чиї прихильники представляють бідні прошарки населення).
Серед найбільш поширених видів непрямого державного фінансування
є надання безкоштовного ефірного часу. У країнах Європи склалося п’ять підходів до розподілу безкоштовного ефірного часу:
1. Рівність між партіями незалежно від їхнього розміру і результатів попередніх виборів. Це загальний метод, застосовуваний у країнах «нової демократії». Наприклад, в Чехії в ході виборчої кампанії всі політичні партії, що беруть участь у виборах, одержують у цілому 21 годину ефірного часу на каналах радіо і телебачення, і цей час розподіляється нарівно між ними. Час виходу в ефір визначається жеребкуванням.
2. Розподіл часу на основі кількості кандидатів, висунутих кожною партією на поточних виборах. Цей підхід у Європі не має підтримки. У світовій практиці він застосовується, приміром, у Японії.
3. Розподіл, в основному, за результатами попередніх виборів. Цей метод застосовується, наприклад, у Німеччині. Число оголошень, а так само тривалість і час передачі встановлюється державної чи радіо телевізійною станцією, відповідно до принципів, виробленими в угоді між радіомовною компанією і представниками основних партій.

З інших країн, що відстоюють зазначений підхід, відзначимо також
Бельгію. У цій країні вільний доступ до державних телевізійних мереж надається пропорційно впливу і силі кожної партійної групи на рівні
Європейського Союзу. У Греції час розподіляється між політичними партіями, виходячи з розміру партії в колишньому парламенті. Три найбільші партії в попередньому парламенті мають право, принаймні, на 38 хвилин виходу в ефір на телевізійних каналах щотижня. Партії меншого розміру, члени яких засідають у попередньому парламенті, мають право на 8 хвилин телевізійного ефірного часу щотижня. Партії, що не мають представництва в парламенті, але кандидатів, що висувають у 75 відсотках виборчих округів, мають право на 5 хвилин телевізійного ефірного часу щотижня.
4. Розподіл на основі сполучення різних принципів. Так, у Нідерландах розподіл здійснюється на основі компромісу між принципом рівності і принципом пріоритетності великих партій, що визначається кількістю місць, що обираються на даних виборах. До проведення виборів Комісаріат із засобів масової інформації може надати додатковий час політичним чи партіям групам, що представили список кандидатів.
5. Розподіл часу, що погоджується спеціальним комітетом
(представники радіо- і телевізійних компаній). Наприклад, у Великій Британії комітет формується з представників органів по телебаченню і радіомовленню та представників політичних партій. Комітет намагається погодити питання розподілу ефірного часу на справедливій основі. Для цього була вироблена схема, що складається з декількох елементів. По-перше, дві основні партії одержують рівну кількість часу. Кількість часу, виділеного третій партії
(ліберальним демократам), визначається додатково за результатами попередніх виборів в місцеві органи влади і на основі опитування суспільної думки. Крім того, відповідно до цієї схеми, третій партії надається така кількість часу, що, з одного боку, менше ніж час, наданий основним партіям,
і з іншого боку, більше за частку, що вона одержала за результатами своєї попередньої чи поточної політичної діяльності. Така схема відбиває той факт, що органи, які курирують телебачення і радіомовлення, мають право винести заключне рішення у відношенні того, що вони вважають розумним розподілом ефірного часу, якщо між політичними партіями не досягнуто якої-небудь угоди. Втім, це рішення може бути оскаржено будь-якою партією в суді. У цьому випадку суддя має вирішувати, що є справедливим.

2. Основні механізми фінансового контролю та санкцій

З часів Другої світової війни більшість західних демократичних країн запровадила закони про контроль порушень правил фінансування політики.
Уряди намагалися регулювати й субсидувати політичні фонди різними засобами:

1. Ліміти витрат. Це, наприклад, обмеження дозволених витрат для кожного кандидата до парламенту або для кожної національної партійної організації.
2. Ліміти внесків. Обмеження суми, яку дозволено вносити одній людині.
3. Регулювання оголошення внесків. Мандатні декларації прізвищ людей, які роблять внески та оголошення сум, що вносяться кожною людиною.
4. Заборона окремих видів внесків. Наприклад, регулювання обмежень політичних пожертв від бізнесових корпорацій, профспілок або закордонних організацій та іноземних громадян.
5. Засоби для заохочення пожертв. Скорочення податків, податкові кредити та інші форми податкових пільг.
6. Непрямі субсидії. Надання послуг та обладнання партіям та кандидатам безкоштовно, або за зниженою ціною. Наприклад, безкоштовна пересилка виборчої літератури, виступи на телебаченні й радіо безкоштовно, або за зниженими цінами.
7. Громадські субсидії. Фінансові виплати партіям та кандидатам із державних фондів.
Цілі, які переслідуються даними обмеженнями, є наступними.
1. Контролювання корупції. Це було головною метою більшості реформ. Звичайним аргументом того, аби зробити декларування політичних пожертв обов’язковим, є те, що це утримує політиків від укладання брудних угод у відповідь на пожертви.
2. Сприяння чесності. Метою обмеження суми, яку політикам дозволяється витрачати, є не лише контролювання необхідних пожертв (а тому й обмеження масштабів корупції), а також згладжування нерівності між багатими й бідними політичними організаціями.
3. Контролювання швидкого зростання вартості проведення кампаній.
4. Сприяння енергійним політичним партіям. Прихильники фінансових субсидій партій наголошують, що для демократії необхідні сильні та конкурентоспроможні партії. Якщо партії повинні бути спроможними представити себе виборцям і проводити дослідження альтернативної політики, вони потребують фінансів, аби наймати адекватний персонал.
Найкращий засіб забезпечення достатніх ресурсів партій для виконання їхніх демократичних функцій – надання їм субсидій з державного бюджету.
5. Сприяння зростанню членства партій. Політичні партії є добровільними організаціями, які покладаються на підтримку своїх членів.
Вони не повинні залежати ні від держави, ані від великих приватних коштів.
Їх фінансування мусить базуватися на значній кількості невеликих внесків.
Найважливішою складовою частиною правової регламентації фінансової діяльності політичних партій є сукупність норм, що регулюють
організацію і діяльність механізму всеосяжного фінансового контролю. У широкому розумінні цей механізм містить у собі: державні органи, що здійснюють контроль; об’єкти контролю; склад фінансових правопорушень і відповідальність партій за їхнє скоєння.
Механізм фінансового контролю існує практично скрізь, де регламентується фінансова діяльність політичних партій (він відсутній лише в поодиноких країнах, наприклад у Норвегії). І це цілком природно, тому що без контролю за дотриманням партіями відповідних розпоряджень втрачає зміст сама правова регламентація їхньої фінансової діяльності.
Організаційні форми контролю за фінансовою діяльністю політичних партій різняться в окремих країнах, але в цілому можна виділити три основні види державних органів, що здійснюють такий контроль:
Перший це державні органи зі спеціальною компетенцією (Комісія з контролю за виборчими витратами і звітами політичних партій у Бельгії,
Національна комісія з контролю за звітами виборчої кампанії і політичного фінансування у Франції). У ряді країн такі органи створюються парламентом або є його структурними підрозділами. Цим визначається їх склад – в них представлені члени парламентських фракцій. Наприклад, членами бельгійської Комісії з контролю є голови палат парламенту, 20 депутатів і 20
їхніх заступників, призначених пропорційно чисельності парламентських груп на термін легіслатури. У Греції фінансові звіти політичних партій представляються спікеру, а їхня аудиторська перевірка проводиться комісією, що складається з представників всіх парламентських фракцій. У
Анголі щорічні партійні фінансові звіти перевіряють постійна комісія парламенту з фінансових питань і тимчасова комісія, призначувана головою парламенту, котра складається з двох фінінспекторів і одного рахункового працівника, призначеного відповідною партією.
Таким чином, при всіх зазначених варіантах у проведенні фінансового контролю беруть участь члени політичних партій, представлених у парламенті. Навряд чи при такому складі спеціалізовані органи контролю можуть розглядатися як незалежні. Відмінний від вищенаведених склад
Національної комісії з контролю у Франції: до неї входять члени Державної ради (вищий орган адміністративної юстиції), Касаційної ради і Рахункової палати.
Другий вид – це державні органи загального фінансового контролю
(у ФРН – фінінспектори, в Іспанії – Рахункова палата).
Третій основний вид контрольних органів – виборчі комісії, на які в ряді країн покладаються повноваження контролювати всю фінансову діяльність політичних партій, а не тільки пов’язану з їхньою участю у виборах. У США, де політичні партії можуть збирати пожертвування не тільки в період проведення виборів, але і протягом усього календарного року,
федеральна виборча комісія також здійснює постійний контроль за фінансовими ресурсами партій. ФВК складається з восьми членів – генеральних секретарів обох палат Конгресу і шести представників партій
(три демократи і три республіканці), що призначаються президентом та сенатом. У Гані всі рахунки політичних партій щорічно перевіряються аудитором, призначеним Національною виборчою комісією, і результати перевірки публікуються не пізніше 31 грудня. Крім того, Комісія може в будь-який час призначити аудиторську перевірку цих рахунків (ст. 20 закону
1992 р.). У ряді латиноамериканських країн фінансовий контроль покладений на Центральний і місцеві виборчі трибунали. Як приклад можна привести відповідні положення ст. 93 бразильського закону, що визначають компетенцію органів виборчої юстиції. Вони здійснюють контроль за всім рухом коштів партій: надходженням, використанням і збереженням.
Особливо акцентуються основні положення закону, за дотриманням яких політичними партіями повинні стежити Центральний і місцеві виборчі трибунали. До них, зокрема, відносяться норми, що зобов’язують партії зберігати звітну документацію протягом п’яти років, відкривати свої рахунки тільки в національних фінансових закладах (Національному банку, федеральних ощадних касах тощо), здавати фінансові звіти та відповідну підтверджуючу документацію, а також норми, що передбачають цивільно- правову і кримінальну відповідальність керівних діячів партій за ті чи інші фінансові правопорушення тощо.
Поряд із зазначеними основними видами контролюючих органів контроль за фінансовою діяльністю політичних партій у ряді країн покладається і на інші державні органи: міністерство фінансів (Бенін), міністерство внутрішніх справ (Гвінея), відомство реєстрації політичних партій (Ефіопія) тощо.
Все сказане свідчить про те, що в більшості країн, переважає система
загального постійного фінансового контролю. Але поряд з нею скрізь діє система спеціального контролю за фінансовою діяльністю партій у період
виборів. Його, як правило, здійснюють органи, відповідальні за організацію та проведення виборів (виборчі комісії, виборчі трибунали тощо). Однак, наприклад, в Австрії закон 1975 р. ввів при міністерстві внутрішніх справ спеціальну Комісію з перевірки коштів, призначених для передвиборчої агітації. Члени Комісії призначаються Федеральним урядом: семеро – за пропозицією партій, представлених у Головному комітеті Національної ради
(один із найважливіших робочих органів нижньої палати парламенту), троє
(експерти в галузі реклами) – за погодженою пропозицією інших семи членів.
Головує в Комісії федеральний міністр внутрішніх справ. Комісія перевіряє і публікує зведення про кошти, витрачені політичними партіями на передвиборну агітацію.
Діюче російське законодавство також передбачає подвійну систему контролю. Відповідно до ст. 38 Федерального закону «Про громадські
об’єднання» фінансові органи здійснюють контроль за прибутками громадських об’єднань. До числа цих органів відноситься і Рахункова палата, контрольні повноваження якої поширюються на діяльність громадських об’єднань «у частині, зв’язаній з одержанням, перерахуванням або використанням ними засобів федерального бюджету, використанням федеральної власності і керуванням нею, а також у частині наданих федеральним законодавством або федеральними органами державної влади податкових, митних та інших пільг і переваг» (ч. 4 ст. 12 Федеральні закони
«Про Рахункову палату Російської Федерації»). Таким чином, контрольні повноваження Рахункової палати щодо фінансової діяльності політичних партій обмежені – вони не поширюються ні на приватне фінансування, ні на підприємницьку діяльність партій (у ряді країн, наприклад в Іспанії,
Рахункова палата контролює усю фінансову діяльність партій).
Водночас спеціальний контроль, тобто контроль за фінансовою діяльністю політичних партій, пов’язаною з їхньою участю у виборах, покладається на виборчі комісії (контрольно-ревізійні служби при ЦВК і виборчих комісіях суб’єктів федерації). На відміну від загального постійного контролю, правовий механізм якого не розроблений, система звітності і контролю, застосовувана на виборах, досить повно урегульована як законами, так і інструкціями ЦВК.
Варто, однак, відзначити, що дієвість відповідних розпоряджень значно знижується через відсутність правового механізму загального постійного контролю за фінансовою діяльністю партій. Як справедливо указує Ф. Сайдл,
«хоча це вірно, що в багатьох країнах фінансова діяльність політичних партій досягає свого піку в період виборів, а звітність по цій діяльності тільки за період виборів може створити проблеми» (зокрема, внески, зроблені за межами виборчої кампанії, не можуть бути проконтрольовані, а отже, немає повної картини фінансової підтримки, що надається партіям і кандидатам на виборах).
Національне законодавство докладно регламентує утримання цих фінансових звітів. Прикладом можуть служити п. 24 закону ФРН 1967 р. (у редакції 1994 р.) і п. 4 ст. 11 австрійського закону 1975 р., у яких із вичерпною повнотою зазначені всі обов’язкові позиції дохідної і видаткової частин загального звіту, а також звіту про майно партії. Відповідно до принципу гласності і відкритості фінансові звіти політичних партій повинні публікуватися в офіційних друкованих органах (наприклад, в Австрії – у
Службовому додатку до Віденської газети, в Анголі – в Офіційному бюлетені), бути доступними кожному громадянину, засобам масової
інформації. Так, у США ФВК видає кожному, хто до неї звернувся (не потрібно вказувати причину), для ознайомлення звітну інформацію у виді мікрофільмів, вводить інформацію в базу даних, і комп’ютерні матеріали надаються усім бажаючим.
Основними об’єктами фінансового контролю є:
джерела фінансових ресурсів партій (контроль за використанням тільки дозволених джерел); прибутки, одержувані з легальних джерел (контроль за дотриманням установлених лімітів пожертвувань при загальному і цільовому фінансуванні, наприклад при фінансуванні виборчих кампаній); витрати партій.
Останнє, головним чином, стосується виборчих витрат, які по-різному визначаються законодавством окремих країн (наприклад, в Австрії ними вважаються грошові асигнування на передвиборну агітацію з використанням засобів масової інформації).
Крім контролю за цільовим використанням коштів, найважливішою задачею є контроль за дотриманням установлених законом лімітів виборчих витрат, хоч законодавство передбачає обов’язковість вказування в звітах усіх статей інших витрат партій, які ніде не лімітуються, за винятком Ізраїлю, де закон 1973 р. (із наступними поправками) установлює, що політична партія може витратити з власних засобів на поточну діяльність не більш визначеного відсотка від суми державної субсидії.
Які б не були організаційні форми і масштаби контролю, самі по собі вони не можуть забезпечити дієвість його механізму. Для цього необхідно встановити юридичну відповідальність політичних партій за виявлені в процесі контролю правопорушення. Така відповідальність у різних її формах
(конституційна, адміністративна, а в деяких країнах навіть карна) передбачається законодавством, яке широко використовує інститут юридичної відповідальності в різних його формах, формулюючи численні склади правопорушень, пов’язаних із всіма аспектами фінансової діяльності політичних партій. Крім того, варто підкреслити, що в багатьох країнах юридичну відповідальність несуть не тільки партії чи посадові особи, але також усі фізичні і юридичні особи, що порушують розпорядження про фінансування партій (Ангола, Бенін, Канада). Так, ангольський закон передбачає, що будь-яка особа, яка незаконно фінансує політичну партію, підлягає покаранню у вигляді штрафу в дворазовому розмірі від вартості незаконно наданого, а при повторному порушенні - у триразовому розмірі (п.
3 ст. 48); закон Беніну встановлює, що кожний, хто порушить положення ст.
20, яке регулює приватне фінансування партій, карається тюремним ув’язненням на термін від одного до шести місяців і штрафом на суму від 200 до 500 тис. франків КАФ (грошова одиниця Африканського фінансового співробітництва).
Покладання юридичної відповідальності не тільки на політичні партії, але і на всіх осіб, що порушують розпорядження про їхнє фінансування, безсумнівно підвищує ефективність зусиль у боротьбі з політичною корупцією.

Не розглядаючи всі типи фінансових правопорушень, передбачені законодавством окремих країн, зупинимося лише на основних і найбільше характерних.
По-перше, це порушення положень про фінансові джерела: одержання засобів із заборонених джерел; перевищення розміру приватних пожертвувань; перевищення розміру виборчих витрат.
Перші два типи правопорушень відносяться як до загального, так і до спеціального фінансування, третій – переважно до спеціального.
По-друге, це порушення положень про фінансову звітність партій, її гласності і відкритості: непредставлення щорічних фінансових звітів і звітів про надходження і витрати коштів у період виборчої кампанії; представлення цих звітів із порушенням встановлених термінів; неопублікованість звітів; використання в звітах фальсифікованих даних.
Варто зауважити, що політичні партії несуть юридичну відповідальність у різних її формах за вчинення цих порушень. За деякі з них у ряді країн встановлена конституційна юридична відповідальність. Так, за одержання коштів з іноземних джерел партія може бути розпущена в Анголі,
Гвінеї, Сенегалі, Тунісі. Ця санкція застосовується в деяких країнах і за порушення положень фінансової звітності (наприклад, у Гані Національна виборча комісія може скасувати реєстрацію політичної партії за відмову від представлення фінансового звіту або його фальсифікації; у Гвінеї міністр внутрішніх справ може призупинити діяльність партії, що не має фінансової звітності). Закон про вибори парламенту Грузії 1995 р. встановлює сувору відповідальність кандидатів від політичних партій і блоків за перевищення граничного розміру виборчого фонду або непредставлення у встановлений законом термін звіту про використані засоби. Згідно ст. 11 вони позбавляються отриманих мандатів, їм заборонено брати участь не тільки у виборах на місця депутатів, що вибули (тобто вони не можуть приймати участі в додаткових виборах, зокрема проведених у зв’язку з позбавленням
їхніх мандатів), але і на наступних парламентських виборах.
Найбільш широко застосовуваною формою юридичної відповідальності політичних партій є адміністративна відповідальність, тому що більшість фінансових правопорушень розглядається як адміністративні.
За їхнє учинення встановлюються такі види адміністративних стягнень, як грошові штрафи, конфіскація незаконно отриманих засобів, позбавлення фінансових привілеїв і пільг тощо. Так, непредставлення фінансового звіту (а в деяких країнах і незатвердження його компетентним державним органом) тягне за собою позбавлення партії державних субсидій (Австрія, Ангола,
Бразилія, Гвінея). Наприклад, відповідно до п. 4 ст. 11 австрійського закону політична партія повинна до 3 вересня наступного року опублікувати звіт
разом із списком благодійників у «Службовому додатку» до Віденської газети. У випадку порушення цього положення федеральний канцлер припиняє виплату належних партії коштів надалі, аж до опублікування звіту у встановленому порядку. У Бразилії непредставлення звіту або його незатвердження виборчим трибуналом карається призупиненням нових субсидій.
Конфіскація незаконно отриманого і грошових штрафів звичайно застосовуються за такі правопорушення, як одержання засобів із незаконних джерел або з порушенням установлених розмірів пожертвувань. Так, у
Болгарії засоби, отримані з незаконного джерела, вилучаються на користь держави (ст. 17 закону 1990 р.), а в Іспанії недотримання положень про нецільові добровільні внески тягне покарання штрафом у розмірі дворазової суми незаконного внеску (ст. 7 закону 1987 р.).
У ряді країн за деякі фінансові правопорушення застосовується таке стягнення, як позбавлення передбачених законом фінансових пільг.
Наприклад, відповідно до ангольського закону, політичним партіям надані пільги щодо поштових зборів, податку на спадщину і дарування, податку на нерухоме майно і т.д. Політичні партії, які порушують положення закону про фінансові джерела й представлення публічних звітів, позбавляються цих пільг (ст. 48, 49 закону 1991 р.).
Нарешті, у деяких країнах передбачена кримінальна відповідальність політичних партій за вчинення фінансових правопорушень (Гана, Ефіопія).
Відповідно до, наприклад, ст. 29 ганського закону 1992 р. політична партія або особа, що порушують положення цього закону (у тому числі і регламентуючій фінансовій діяльності партій), учиняють злочин, який карається накладенням штрафу до 2 млн. грошових одиниць або тюремного ув’язнення на термін до двох років (останнє, природно, застосовується до посадових осіб партії). Більш того, закон передбачає об’єктивне зобов’язання для посадових осіб: при вчиненні злочину політичною партією винним визнається кожна її посадова особа. Закон передбачає також кримінальну відповідальність інших фізичних і юридичних осіб: в разі якщо, наприклад, злочин вчинений корпоративно, то відповідальність несуть її директори та секретарі, якщо товариством – то всі його члени.
Порядок притягнення до відповідальності політичних партій, фізичних
і юридичних осіб за фінансові правопорушення різниться в залежності від країни. Деякі категорії цих справ розглядаються судами. При чому, в багатьох випадках, з ініціативи державних органів, які здійснюють контроль за фінансовою діяльністю політичних партій (Бельгія, США, Франція).
Правова регламентація фінансової діяльності політичних партій, здійснювана в багатьох країнах, свідчить про прагнення держави ввести цю діяльність у суворі правові рамки, поставити під свій нормативний контроль.
Основні цілі такої регламентації – зниження політичної корупції та підтримка нормального функціонування багатопартійної системи.


3. Досвід фінансової діяльності партій у сучасній Україні
На сьогодні в Україні норми, які регулюють фінансування політичних партій, містяться в декількох законах. Так, дана проблема знаходить відображення в Законах України «Про політичні партії в Україні», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України»,
«Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про оподаткування прибутку підприємств», Кримінальному Кодексі України, але окремого закону, присвяченого даній проблемі, немає. Вітчизняне законодавство поки ще не містить вичерпного переліку регулюючих дане питання норм, як, наприклад, у країнах Європейського Союзу, у зв’язку з чим європейські організації, покликані сприяти розбудові демократії, неодноразово надавали
Україні певні рекомендації, проводили огляди законодавства, роз’яснювальну роботу, надавали звіти тощо.
Закони України у пункті приватного фінансування містять наступні норми. Ст. 14 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначає, що політичні партії для здійснення своїх статутних завдань мають право на власне рухоме і нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами, а також можуть орендувати рухоме та нерухоме майно.
Пожертви можуть надаватися політичним партіям фізичними та юридичними особами-резидентами у вигляді готівкових або безготівкових пожертвувань. Чітке визначення категорії «пожертвувань» у законодавстві відсутнє: там йдеться лише про «кошти» та «майно», отримане партією.
Відповідно до ст. 14 Податкового кодексу, «кошти» – це гривня або іноземна валюта, а «майно» визначається у ст. 190 Цивільного кодексу, а саме:
«окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов’язки». Крім того, ст. 720 Цивільного кодексу визначає «пожертву» як дарування нерухомих та рухомих речей, зокрема грошей та цінних паперів, певним особам (фізичним і юридичним особам, державі тощо) для досягнення ними певної, наперед обумовленої мети. Внески в натуральній формі – як-от: надання послуг, виконання робіт, безкоштовне надання транспорту чи реклами – не передбачені законодавством, тобто не заборонені й не дозволені.
Політичні партії можуть придбавати рухоме та нерухоме майно для виконання своїх статутних цілей як неприбуткові організації (ст. 14 ЗУ «Про політичні партії в Україні»). Також необхідно відзначити, що відповідно до ст. 166.3.2 Податкового кодексу, що набув чинності у січні 2011 р., платник податку має право включити до податкової знижки у зменшення оподатковуваного річного доходу суму коштів або вартість майна, переданих у вигляді пожертвувань неприбутковим організаціям (а отже і політичним
партіям) у розмірі, що не перевищує 4 % суми його загального оподатковуваного доходу відповідного звітного року.
Окремі рекомендації, розроблені Комітетом Міністрів Ради Європи, надаються партіям щодо ведення обліку доходів і витрат партій, забезпечення прозорості фінансування участі партій у виборчих кампаніях:
1) на законодавчому рівні має передбачатись облік всіх прямих та непрямих витрат на виборчу кампанію партій, суб’єктів висування списків кандидатів та окремих кандидатів; 2) внески юридичних осіб повинні відображуватись у документах бухгалтерського обліку та звітності таких юридичних осіб;
3) держави повинні вимагати від партій, пов’язаних з партіями осіб, ведення належного обліку та звітності; 4) звіти політичних партій повинні бути консолідованими і включати, там де це є доцільним, звітність пов’язаних осіб; 5) у бухгалтерській документації політичних партій мають відображуватись дані про всі отримані внески, у тому числі – природа та вартість кожного внеску; 6) у випадку, якщо внесок перевищує певну межу, фінансова звітність має містити інформацію про особу, яка здійснила внесок;
7) звітність партій повинна регулярно, принаймні щорічно, подаватись до незалежного зовнішнього органу фінансового контролю; 8) партії повинні регулярно, принаймні щорічно, оприлюднювати фінансові звіти, або, як мінімум, стислий зміст таких звітів, у тому числі інформацію про видатки на виборчі кампанії та отримані внески.
Наступним джерелом надходження коштів на функціонування політичних партій виступає державне фінансування. Воно покликане, по- перше, обмежити вплив приватних осіб, який призводить до небезпеки лобіювання інтересів фінансово-промислових груп, та, по-друге, не допустити фінансування партійної діяльності іноземними організаціями, що може негативно позначитися на національній безпеці держави в цілому.
Коли конституційно закріплено існування та функціонування політичних партій, держава має законодавчо забезпечити процес їхнього фінансування, що сприятиме ефективному здійсненню партіями своїх функцій. У сучасному світі спостерігаємо значне удорожчання політичних кампаній, а тенденція до технологізації політичного процесу вимагає від партії концентрації всіх ресурсів для участі у виборах та боротьбі за здобуття політичної влади.
Політична практика закріплює два основні способи державного фінансування політичних партій – пряме та опосередковане. Перший спосіб передбачає надання допомоги у грошовій формі та здійснюється щорічно на регулярній основі для підтримки повсякденної, або статутної діяльності партії. Інший напрямок прямого державного фінансування стосується відшкодування витрат партій під час проведення виборчої кампанії.
Європейська практика фінансування партій ґрунтується на певних принципах: по-перше, держава в обов’язковому порядку фінансує діяльність тих партій, що беруть участь у передвиборчому процесі, однак не
обов’язково фінансує їхню статутну діяльність; по-друге, вирішальне значення у визначенні розмірів державних субсидій має ступінь впливу партій на електорат (наприклад, завдяки кількості голосів на виборах).
В Україні у 2003 р. було внесено зміни до Закону України «Про політичні партії в Україні», відповідно до яких передбачалося запровадження державного фінансування статутної діяльності політичних партій та відшкодування партіям витрат, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборчої агітації. Планувалося введення в дію державного фінансування статутної діяльності політичних партій з 1 січня 2007 р., а за результатами чергових парламентських виборів 2006 р. партіям мали бути відшкодовані витрати, пов’язані з фінансуванням їхньої передвиборчої агітації. Так, за даними ЦВК, у 2006 р. партії, що подолали виборчий бар’єр, витратили (відповідно до їхніх звітів) 244 млн. 5 тис. 949 грн., або $48 млн.
801 тис. (і лише близько половини їм було відшкодовано державою), а загалом 45 виборчих суб’єктів витратили на агітацію 552 млн. 43 тис. 787 грн., або порядку $110 млн. 409 тис.
Проте вже наступного року Закон України «Про Державний бюджет
України на 2007 рік» зупинив дію цих положень, а Закон України «Про
Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» скасував фінансування діяльності політичних партій взагалі.
Згодом
Конституційний
Суд
України визнав неконституційним дію даного Закону і відновив попередню редакцію статті
ЗУ «Про політичні партії в Україні», тим самим повернувши пряме державне фінансування, але дана норма сьогодні не виконується і знаходиться у
«замороженому» стані.
Таким чином, фактично сьогодні в Україні не існує прямого державного фінансування політичних партій, держава
її надає опосередкованим шляхом. Не надаючи фінансову підтримку партіям безпосередньо, держава бере участь у непрямому фінансуванні діяльності партій у виборчому процесі через наступні заходи: по-перше, відповідно до ст. 157 Податкового кодексу, який набув чинності у квітні 2011 р., доходи, отримані політичними партіями у вигляді коштів або майна, які надходять безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних пожертвувань, пасивних доходів
(дивідендів, процентів, роялті), а також коштів або майна, які надходять партіям від ведення їх основної діяльності (у т. ч. доходи від продажу суспільно-політичної літератури, інших агітаційних матеріалів і товарів, організації фестивалів, виставок, лекцій та інших політичних заходів), дотацій або субсидій із державного або місцевого бюджетів звільняються від оподаткування. Крім того, ст. 196 Податкового кодексу проголошує, що операції з виплат дивідендів, роялті у грошовій формі або у вигляді цінних паперів, які здійснюються емітентом, не обкладаються податком на додану вартість. Нарешті, рахунки виборчих фондів партій, виборчих блоків і
кандидатів звільняються від податку з доходів юридичних осіб і податку з доходів фізичних осіб; по-друге, держава забезпечує виготовлення інформаційних плакатів партій-суб’єктів виборчого процесу, в яких подаються відомості про списки кандидатів, програми партій (по 2 примірники на дільницю для кожної партії); по-третє, держава забезпечує оплату ефірного часу в державних (по
60 хв. на загальнодержавному каналі телебачення і радіо) і регіональних ЗМІ
(по 20 хв. відповідно); по-четверте, держава здійснює навчання голів, заступників голів та секретарів окружних комісій, які є представниками партій.
Вітчизняний дослідник діяльності політичних партій в Україні
В. Лебедюк зазначає, що державне фінансування політичних партій ніколи не було популярним способом витрачання коштів платників податків. Він пропонує приділити увагу фінансуванню місцевих осередків політичних партій, таким чином реалізувавши принцип децентралізації. При цьому додаткові кошти, витрачені на рівні місцевого округу, можуть мати набагато позитивний ефект на функціонування місцевих партійних організацій, а це, в свою чергу, може значно зміцнити їх взаємозв’язки з виборцями на місцях.
Додаткове фінансування сприяло б веденню дискусії місцевих партійних організацій з актуальних проблем місцевого характеру, які на сьогодні практично не ведуться. Також дослідник наголошує на необхідності диверсифікації джерел фінансових надходжень.
У ході парламентських виборів партіям забороняється використовувати для фінансування передвиборчої агітації інші кошти, крім коштів виборчого фонду партії (блоку) та коштів Державного бюджету, виділених на забезпечення ведення передвиборчої агітації. Виборчий закон установлює два джерела формування виборчого фонду партії. Ними є власні кошти партії та добровільні внески фізичних осіб (ст. 50 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 17.11.2011 р.). Фактично, партія може забезпечувати надходження у виборчий фонд зі свого партійного рахунку.
Він, у свою чергу, відповідно до ст. 15 ЗУ «Про політичні партії в Україні», може формуватися з усіх джерел, крім, коштів від: 1) органів державної влади та органів місцевого самоврядування (крім випадків, зазначених законом); 2) державних і комунальних підприємств, установ і організацій, а також таких закладів, у майні яких є частки державної чи комунальної власності, або належні нерезидентам; 3) від іноземних держав, іноземних громадян, підприємств, установ, організацій; 4) від благодійних та релігійних організацій; 5) від анонімних осіб або осіб під псевдонімом; 6) від політичних партій, що не входять до виборчого блоку політичних партій.
Закон не встановлює кількісних обмежень на загальну суму виборчого фонду чи на суми, які партії та кандидати можуть вносити до власних виборчих фондів. Натомість виборче законодавство встановлює наступні
обмеження на загальну суму внесків, що можуть бути зроблені до одного виборчого фонду фізичною особою: на парламентських виборах вона не може перевищувати чотирьохсот розмірів мінімальних заробітних плат, кандидата у депутати в одномандатному окрузі – двадцяти розмірів мінімальних заробітних плат. При цьому, забороняється робити добровільні внески до виборчого фонду: 1) іноземцям та особам без громадянства;
2) анонімним жертводавцям (без зазначення в платіжному документі відомостей, передбачених частиною четвертою цієї статті) (ст. 50).
Ст. 68 виборчого закону передбачає, що передвиборча агітація здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на забезпечення ведення передвиборчої агітації відповідно до цього Закону, коштів виборчих фондів партій, кандидатів у депутати в одномандатних округах. Кандидати у депутати, зареєстровані у загальнодержавному окрузі, можуть здійснювати передвиборчу агітацію за кошти виборчого фонду партії. Використання власних коштів кандидатів у депутати чи коштів з
інших джерел для проведення передвиборчої агітації, у тому числі з
ініціативи виборців, забороняється.
Окрема проблема полягає у звітуванні політичною партією за витрачені кошти як під час здійснення статутної діяльності, так і під час виборчої кампанії. Тим самим задовольняється вимога прозорості, яка сьогодні виступає одним із провідних критеріїв якості демократії.
На думку фахівців Лабораторії законодавчих ініціатив, наявна процедура партійної фінансової звітності та звітності про надходження та використання коштів виборчих фондів містить ряд недоліків, які не сприяють підвищенню прозорості фінансування політики в Україні: по-перше, відміна Законом України «Про Державний бюджет
України на 2007 рік» дії положень ст. 17 Закону України «Про політичні партії в Україні», яка покладає на партії обов’язки щодо оприлюднення партіями трьох фінансових звітів: загального, про майно, про використання бюджетних коштів сприяло перетворенню системи партійного фінансування на повністю непрозору; по-друге, повноваження контрольно-ревізійної служби щодо перевірки партійної фінансової звітності обмежується перевіркою використання коштів Державного бюджету, в той час як інші аспекти фінансової діяльності партій, крім державної податкової служби, фактично ніхто не контролює; по-третє, в той час як у більшості європейських країн дедалі більшого поширення набуває практика незалежних аудитів фінансової звітності партій професійними аудиторами, в Україні ретельній перевірці підлягають лише звіти про обсяги і напрями використання коштів
Державного бюджету на фінансування статутної діяльності (і то лише на предмет законності, в той час як ефективність використання коштів за
Законом України «Про політичні партії в Україні» перевіряти не можна).

Таким чином, реальна картина фінансування залишається в тіні, і не лише через відсутність ефективного аудиту фінансування діяльності партій і виборчих процесів, але і через відсутність інституту відповідальності юридичних осіб за порушення вимог законодавства про вибори; по-четверте, на відміну від багатьох інших держав Європи, в Україні законодавець не вимагає від партій публічного оприлюднення інформації про донорів, які зробили найбільші внески у виборчі фонди або фінансують поточну статутну діяльність партій, відображення у фінансових звітах
інформації про доходи і видатки не лише партій, але і пов’язаних з ними осіб, місцевих осередків (як це передбачено, наприклад, у Франції та деяких інших
європейських країнах).
Відповідно до Єдиних правил, розроблених Комітетом Міністрів Ради
Європи, нагляд за фінансуванням партій та виборів, а також відповідальність за порушення у сфері фінансування партій і виборів, мають базуватись на таких принципах: 1) моніторинг фінансування партій і виборчих кампаній має бути незалежним; 2) незалежний моніторинг повинен включати перевірку фінансових звітів партій і витрат на виборчі кампанії, їх оприлюднення та публікацію; 3) державам слід сприяти спеціалізації судової влади, правоохоронних органів та інших працівників у боротьбі проти незаконного фінансування партій і виборчих кампаній; 4) порушення правил фінансування партій і виборчих кампаній повинно мати наслідком застосування ефективних, пропорційних та превентивних санкцій.
Таким чином, в Україні на політичному порядку денному постає питання законодавчого врегулювання процесу звітування політичними партіями за їхню фінансову діяльність з метою створення системи публічного фінансування, що ґрунтується на засадах прозорості та громадського контролю.
Група оцінювання GRECO, спираючись на дані дослідження стосовно проблемі прозорості фінансування політичних партій, проведеного у квітні
2011 р., відзначає, що також існує ризик обходження режиму прозорості за виборчим законодавством у його нинішньому вигляді. Вимоги щодо прозорості стосуються тільки прямих платежів до виборчих фондів, не поширюючись на пожертви самим партіям чи кандидатам, котрі можуть потім переказати такі пожертви на рахунок виборчого фонду як «власні кошті». На практиці передвиборчі кампанії значною мірою фінансуються зі сторонніх джерел, які взагалі не проходять через виборчі фонди, – наприклад, у вигляді реклами третіми особами, внесків в натуральній формі чи послуг, наданих політичним партіям або кандидатам на сприятливих умовах, чи фінансування агітаційної діяльності безпосередньо з власних рахунків самих партій і кандидатів.
Дана група рекомендує забезпечити легкий доступ громадськості до повних звітів про фінансування агітаційної діяльності під час усіх виборів протягом установленого законом терміну; та розглянути способи
оприлюднення інформації про фінансування виборчих кампаній, яке передує початку виборчого процесу (наприклад, шляхом проміжного звітування).
Отже, в Україні за оцінками як вітчизняних, так і закордонних експертів, складається недосконала система фінансування діяльності політичних партій взагалі та у виборчий період зокрема. Особливі проблеми виникають при відсутності прямого державного фінансування, що на фоні значного здорожчання політичних кампаній призводить до того, що провідну роль у формуванні партійного бюджету відіграють спонсори.
Підсумовуючи розвиток законодавчої бази фінансування політичних партій в Україні та їх участі у виборчому процесу, український дослідник
Р. Балабан відмічає, що виборче законодавство має бути колективним договором між суспільством та елітою. В українському випадку воно є договором між елітами без участі суспільства. Останнє відіграє парадно- фасадну функцію. Вчений уважає, що зміна законодавчої бази не виправить ситуацію. Необхідно «лікувати» економіку і виховувати нову соціальну базу.
Діюча система національного законодавства, яке покликане регламентувати процес фінансування діяльності політичних партій (у тому числі у виборчому процесі), надто складна та «розпорошена», а за критерієм прозорості, що є показником демократичної політичної системи загалом, не відповідає стандартам, затвердженим Рекомендацією Rec(2003)4 Комітету міністрів Ради Європи про Загальні правила проти корупції при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній. Значна кількість законів, присвячених даній проблематиці (зокрема, це Закони України «Про політичні партії в Україні», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», низка законів щодо галузі оподаткування та бухгалтерського обліку тощо), не дає змоги скласти цілісне уявлення про процес фінансування політичних партій,
їхні норми суперечать одна одній, унаслідок того, що їх приймали в різні роки, ґрунтуючись на різних концептуальних засадах державної політики.
Також дані закони не дозволяють якісно контролювати порядок та розмір надходження спонсорських внесків та перевіряти звітність щодо їхнього використання, що спричиняє деформації самого інституту політичної партії, перетворюючи їх на організації закритого типу.

Література основна

1.
Бесчастний В. М. Громадські об’єднання в Україні : [навч. посіб.] /
[В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін та ін.] ; [за ред.
В. М. Бесчастного]. — К. : Знання, 2007. — 415 c.
2.
Георгіца А. З. Конституційне право зарубіжних країн : [Підручник]
/ Георгіца А. З. ― Тернопіль : Астон, 2003. ― 432 с.

3.
Гонюкова Л. Політичні партії як інститут державної політики та управління: теоретико-методологічний аналіз [Текст] : [монографія] / Лілія
Гонюкова ; [за наук. ред. д-ра політ. наук Л. Є. Шкляра]. ― К. : НАДУ, 2009.
― 392 с.
4.
Європейський демократичний доробок в галузі виборчого права :
Матеріали Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи / [за ред.
Ю. Ключковського]. — [Вид. 2-е, випр. і доповн.]. — К. : Логос, 2009. —
500 с.
5.
Заславский С. Е. Правовые основы участия политических партий в выборах / Заславский С. Е., Зотова З. М. ― М. : РЦОИТ, 2006. ― 240 с.

Література додаткова

1.
Балабан Р. Фінансовий вимір виборчого алгоритму / Ростислав
Балабан // Наукові записки ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса. ― 2010. ― Вип. 6. ―
С. 161―168.
2.
Ковриженко Д. Європейський досвід фінансування партій та виборчий кампаній / Денис Ковриженко, Олена Чебаненко, Олександр
Синьоокий // «Часопис ПАРЛАМЕНТ». ― 2009. ― № 2. ― С. 23―64.
3.
Конончук С. Партії у виборчих процедурах в Україні [Електронний ресурс] / Світлана Конончук ; [Укр. незалежний центр політ. дослідж.]. —
К. : Агентство «Україна», 2010. — 17 с.
4.
Крисенко О. Європейський досвід державного фінансування політичних партій: висновки для України : Аналітична записка [Електронний ресурс] / О. Крисенко, Д. Миколенко, Д. Подьячев // Регіональний філіал
НІСД у м.
Харкові.

Режим доступу до ст.
: http://old.niss.gov.ua/Monitor/juni08/9.htm
5.
Лебедюк В. М. Фінансування політичних партій в Україні: механізми державного контролю / В. М. Лебедюк // Інвестиції : практика та досвід. ― 2011. ― № 14. ― С. 100―103.
6.

Пінто-Душинський М. Довідник «Фінансування партій та виборчих кампаній»: огляд / Майкл Пінто-Душинський // Політичні фінанси:
Регулювання і практика : Матеріали міжнародної конференції, м. Київ,
29 квітня 2002 р. ― К. : Європа 21, 2002. ― С. 87―108.

КОНТРОЛЬНО-АДАПТАЦІЙНИЙ БЛОК


Контрольні запитання

1.
Визначить причини, що сприяли підвищенню витрат на функціонування політичних партій.

2.
Проаналізуйте особливості державного фінансування політичних партій.
3.
Розкрийте основні принципи приватного фінансування політичних партій.
4.
Охарактеризуйте джерела внутрішнього фінансування політичних партій.
5.
Проаналізуйте основні джерела надходження фінансування у діяльність політичних партій в Україні.
6.
Які Вам відомі засоби фінансового контролю за діяльністю політичних партій?
7.

Які обмеження існують у фінансуванні політичних партій?

Теми доповідей та рефератів
1.
Особливості фінансування політичних партій у виборчому процесі.
2.
Європейські стандарти фінансування політичних партій: компаративний аналіз.
3.
Фанрайзинг як сучасна технологія фінансування діяльності політичної партії.
Логічні завдання та проблемні запитання

1. Прокоментуйте вислів французького дослідника К. Лейрі: «При демократії більше, ніж при будь-якому іншому устрої, гроші є нервом політики».
2. Виокремить основні недоліки української системи фінансування політичних партій.
3. Запропонуйте шляхи удосконалення вітчизняної системи фінансування політичних партій.



Поділіться з Вашими друзьями:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   20


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал