Національний інститут стратегічних досліджень




Сторінка5/7
Дата конвертації14.03.2017
Розмір0.84 Mb.
1   2   3   4   5   6   7
об’єдналися
793 територіальні громади, які створили 159 об’єднаних територіальних
громад
(додаток 3). В цих громадах вже обрано нові органи місцевого
48
Барський район «перекроють» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://media-bar.info/barskyy-rayon- perekroyut-na-chotyry-chy-na-pyat-chastyn-ne-zovsim-yasno-bo-kabmin-zatverdyv
49
Процес об'єднання ініціювали вже 6 тис. 300 громад, – Геннадій Зубко в ефірі «5 каналу» http://decentralization.gov.ua/news/item/id/991

39 самоврядування. Ці громади набули нової якості здійснення місцевого самоврядування, отримали нові повноваження та додаткові ресурси на їх виконання. Однак, такі об’єднані територіальні громади усунені від розпоряджання земельними ділянками державної власності за межами населених пунктів та позбавлені впливу на рішення щодо надання їх в оренду.
З 1 січня 2016 року ці об’єднані територіальні громади перейшли на прямі
бюджетні розрахунки з Державним казначейством, минаючи область та район.
Аналіз новостворених 159 об’єднаних територіальних громад дозволяє виявити деякі особливості та проблемні питання, які необхідно врахувати в процесі подальшого реформування:
-
інтенсивність реформування в окремих областях є дуже різною.
Найбільше об’єднаних територіальних громад створено в Тернопільській (26),
Хмельницькій (22), Дніпропетровській (15), Львівській (15), Рівненській (13),
Полтавській (12), Чернівецькій (10) областях. Натомість у Харківській області не утворено жодної об’єднаної територіальної громади.
- створені сільські об’єднані територіальні громади дуже суттєво відрізняються за чисельністю населення та кількістю об’єднаним територіальних громад. Майже третина з усіх об’єднаних територіальних громад (50 громад, або 31,4 %) мають чисельність населення менше 5 тисяч осіб., а 4 з них – менше 2 тисяч осіб (рис. 1). Незважаючи на те, що за своїми характеристиками такі новостворені громади не відрізняються від переважної більшості існуючих (необ'єднаних) громад, тобто, є неспроможними, вони переведені на прямі міжбюджетних відносини з Державним бюджетом України;
- в окремих регіонах місцевим громадам для тощо, щоб об’єднатися, доводиться долати значний спротив органів влади районного й обласного рівнів. Так, лише 11 грудня 2015 р. депутати Тернопільської обласної ради схвалили перспективний план формування територій громад області, до якого увійшли 26 громад, в яких 25 жовтня вже відбулися перші місцеві вибори.
Разом із тим щодо інших територій області процес формування спроможних громад триває;
- понад 30 об’єднаних територіальних громад, рішення щодо утворення яких прийняли місцеві ради, не змогли провести вибори в органи місцевого самоврядування у жовтні 2015 року, оскільки треба було внести зміни у межі адміністративних районів;

40
Рис. 1. Розподіл об’єднаних територіальних громад, в яких 25 жовтня
2015р. відбулися перші місцеві вибори, за чисельністю населення, одиниць
-
створення значної частини об’єднаних територіальних громад
відбулось без урахування вимог Методики щодо спроможності. Так, 18 листопада 2015 р. Кабінет Міністрів вніс зміни до перспективних планів формування територій громад семи областей (Дніпропетровської, Полтавської,
Рівненської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької, Чернігівської). Ці 24 об’єднані громади з числа 159, де відбулися перші вибори, але вони не були зазначені у раніше затверджених перспективних планах областей, оскільки не відповідають критеріям спроможності, змогли перейти на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України. Це може стати поганим прецедентом, коли існуючі громади об’єднуватимуться всупереч вимогам
Методики з метою отримання додаткових повноважень і ресурсів. Водночас такі громади не в змозі забезпечити своїм мешканцям надання належної якості послуг, оскільки не мають відповідної інфраструктури.
Загалом процес об’єднання територіальних громад триває. На 27 березня
2016 року призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів ще у 10 об’єднаних територіальних громадах Волинської,
Дніпропетровської,
Житомирської,
Івано-Франківської,
Кіровоградської,
Львівської, Полтавської, Рівненської, Харківської областей.
Дуже важливо на даному етапі оперативно аналізувати проблеми та помилки, що виникають в процесі реформування, враховувати та виправляти їх у подальшому. Варто усвідомлювати, що всі неузгодженості та суперечності на практиці призводять до негативного сприйняття населенням ходу та результатів реформування.


41
5.3. Фінансові та матеріальні засади функціонування територіальних
громад
До основних завдань реформування територіальної організації влади в
Україні належать реальне зміцнення самоврядування та надання громадам
достатнього
фінансового і матеріального ресурсу для вирішення завдань
власного
розвитку. Зволікання з практичним впровадженням цих заходів вестиме до подальшого соціально-економічного занепаду багатьох територій та гальмування регіонального розвитку.
Відповідно до закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
(стаття 16), матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
До повноважень територіальних громад, що реалізуються безпосередньо
або через утворені ними органи місцевого самоврядування, щодо управління
матеріальними і фінансовими ресурсами (стаття 143 Конституції України), належать:
- управління майном, що є в комунальній власності;
- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку і контроль за їх виконанням;
- затвердження бюджетів відповідних адміністративно- територіальних одиниць і контроль за їх виконанням;
- встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону;
- утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю.
Водночас слід констатувати неконкретизованість економічних прав територіальних громад України та невизначеність механізмів їх реалізації. Ці права є переважно декларативними, зафіксованими у законодавчих актах без чітких механізмів їх реалізації, частина з них не інституціоналізована. Тому територіальні громади не можуть реалізувати повною мірою свої економічні права, що є перешкодою в досягненні ними економічної спроможності.
Більшість територіальних громад України (насамперед сільських) сьогодні позбавлені значної частини ресурсів, які повинні бути основою
їхнього розвитку. Передусім це стосується земельних ресурсів. Зокрема, за територіальним громадами (місцевими радами) закріплені переважно землі в межах населених пунктів. Натомість землі сільськогосподарського призначення переважно перебувають у державній власності і мають статус «землі за межами населеного пункту», цими землями розпоряджається держава в особі відповідних районних та обласних органів виконавчої влади. Фактично

42 сільські, селищні, міські ради реалізують свої повноваження із земельних питань приблизно на 12,4 % території України
50
Таким чином, в Україні порушено базовий для демократичної держави
принцип

повсюдності

місцевого

самоврядування
Сільські, селищні територіальні громади, для яких найважливішим видом економічної діяльності
є сільськогосподарське виробництво, позбавлені основного природного ресурсу
– землі. Тому не можуть забезпечувати розвиток аграрного сектора самостійно.
Тоді як у країнах ЄС економічний потенціал сільських територіальних громад активізується передусім шляхом створення аграрних кооперативів членами громади, які у своїй господарській діяльності використовують комунальні ресурси, що забезпечує створення робочих місць, ефективне використання ресурсного потенціалу, залучення інвестицій, що в підсумку дозволяє забезпечити економічну самодостатність громади.
Інституційні передумови для реформування земельних відносин залишаються несприятливими. Досі не зроблено дієвих кроків для
інвентаризації та обліку земель, відомості у державному земельному кадастрі є неповними і не містять інформації про понад 50 % земель України. Внаслідок постійного реформування, встановлення плати за внесення інформації до кадастрової карти України, зміни структури державного реєстратора прав власності на землю інформація про статус і власників більшості земель не зафіксована. Відомості із Державного земельного кадастру до новоствореного
Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не переносяться автоматично, публічна кадастрова карта України
51
не визначає навіть типу власності (державна, приватна, комунальна) для більшості земельних ділянок
України. Така ситуація зумовлює рейдерство, зловживання та корупцію у сфері землекористування. За даними дослідження «Рівень сприйняття корупції бізнесом», яке проводилось у серпні-жовтні 2015 р., Державне агентство земельних ресурсів України посіло третє місце після Податкової служби та
Митниці у рейтингу найбільш корумпованих органів влади в Україні
52
Незважаючи на задекларовані ініціативи Уряду України передати у власність територіальних громад землі за межами населених пунктів, на сьогодні відсутні механізми реалізації цього завдання.
Так само проблемною є ситуація із реалізацією права власності
територіальних громад на комунальне майно. Порушений механізм закріплення права комунальної власності, внаслідок чого територіальні громади неспроможні капіталізувати наявний ресурсний потенціал. Це є однією з причин наднизьких міжнародних рейтингів України щодо рівня захисту права власності і гальмує економічний розвиток на місцевому рівні. Невизначеність правового статусу об’єктів комунальної власності зумовлює непублічність і непрозорість
інформації про них, нераціональне та неефективне їх використання, низький
50
Аналіз положень Коаліційної угоди у сфері земельних відносин // Земельна спілка України [Електронний ресурс]. – Режим доступуhttp://zsu.org.ua/novosti/sobytiya1assotsiatsii/10515-analiz-polozhen-koalitsijnoji-ugodi-u-sferi-zemelnikh- vidnosin.
51
Кадастрова карта України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://map.land.gov.ua/kadastrova-karta.
52
Рівень сприйняття корупції очима бізнесу. Серпень-Жовтень 2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.corruption-index.org.ua/

43 рівень
інвестиційної привабливості.
Згідно
європейської моделі самоврядування, власником комунального майна повинна бути територіальна громада – юридична особа, а місцева рада повинна мати лише статус органу управління.
В Україні досі немає публічних реєстрів об’єктів комунальної власності, які належать окремим громадам, для більшості поселень досі не визначені їхні територіальні межі, не забезпечено реалізацію механізму правонаступництва на об’єкти комунальної власності. Така ситуація разом із відсутністю дієвих механізмів контролю за діяльністю місцевих органів влади з боку територіальних громад зумовлює нераціональне використання комунального майна, неефективну господарську діяльність місцевих рад, рейдерство і масове незаконне відчуження об’єктів комунальної власності.
Значні збитки завдані територіальним громадам органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами внаслідок неправомірної передачі в користування чи відчуження об’єктів комунальної власності. В Україні практично нівельована процедура притягнення до відповідальності посадових осіб органів місцевого самоврядування та державних органів місцевої влади за неправомірне відчуження чи неефективне використання об’єктів комунальної власності.
На відміну від ситуації із земельними ресурсами та комунальним майном,
у 2015 році з внесенням змін до Бюджетного та Податкового кодексів
зроблено практичні кроки в напрямі бюджетної децентралізації, відбулися суттєві зміни у міжбюджетних відносинах та наповненні місцевих бюджетів за рахунок перерозподілу джерел податкових надходжень між різними рівнями бюджетної системи. Зокрема, з Державного бюджету України на місця передано плату за надання адміністративних послуг, відсоток зарахування екологічного податку збільшено з 35 до 80 %, запроваджено збір з роздрібного продажу підакцизних товарів за ставкою до 5 % від вартості реалізованого товару. На місцевий рівень передано податок на нерухоме майно, проте його запровадження ускладнене через несформованість реєстрів речових прав на нерухоме майно. Завдяки проведеній бюджетній децентралізації у 2015 році відбулося зростання місцевих бюджетів. За інформацією Мінрегіону України, фактично доходи місцевих бюджетів за січень-жовтень 2015 р. порівняно з відповідним періодом 2014 р. зросли на 42,5 % з 56,2 до 80 млрд грн
53 26 листопада 2015 р. Верховна Рада України схвалила низку законів, що вносять зміни до Бюджетного кодексу України щодо фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування та щодо особливостей формування та виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад. Законом «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо
особливостей
формування
та
виконання
бюджетів
об’єднаних
53
Цього року Україна відкрила реальні можливості для розбудови місцевого самоврядування – В’ячеслав
Негода [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.minregion.gov.ua/news/negoda-pusto-626674/?print=1

44
територіальних громад»
54
унормовуються питання формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних громад, зокрема:
- встановлені процедури складання проектів бюджетів об’єднаних територіальних громад та визначені механізми контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних відносин в органах місцевого самоврядування новоутворених громад;
- встановлені особливості формування надходжень та здійснення витрат бюджетів об’єднаних територіальних громад в разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України, а також у разі несвоєчасного прийняття рішення про відповідний місцевий бюджет;
- унормовано питання фінансового забезпечення тих територіальних громад, що не об’єдналися, але знаходяться на території району, де частина територіальних громад об’єдналась.
Законом «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (щодо
фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами
місцевого самоврядування)»
55
визначено особливості формування та виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад, зарахування до місцевих бюджетів окремих адміністративних зборів та плати за надання адміністративних послуг.
Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та
деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості
бюджетних надходжень в 2016 році» розширено повноваження об'єднаних громад на участь у податкових відносинах, у тому числі зі встановлення місцевих податків і зборів, надання податкових пільг
56
Незважаючи на драматичні події навколо затвердження Державного бюджету України на 2016 рік, в результаті вдалося зберегти позитивні здобутки щодо бюджетної децентралізації. Зокрема, в законі України «Про Державний бюджет на 2016 рік» передбачено:
-
100 % єдиного податку будуть зараховуватись до бюджетів базового рівня. Обсяг надходжень від цього джерела на 2016 рік заплановано в розмірі 10,5 млрд. грн.;
-
100 % місцевого акцизу (5 % з роздрібного продажу тютюнових та алкогольних виробів, нафтопродуктів) буде залишатись у бюджетах базового рівня. У 2016 році планується збільшення надходжень місцевого акцизу до
9,7 млрд грн внаслідок підвищення загальнодержавного акцизу на алкогольні напої, тютюнові вироби та нафтопродукти;
- збільшено до 3 % граничну ставку податку на нерухомість і розширено базу його оподаткування;
54
Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних громад [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57140 55
Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансової забезпеченості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування) [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55401 56
Парламент прийняв закон, який розширює повноваження об'єднаних громад на участь у податкових відносинах http://decentralization.gov.ua/news/item/id/1273

45
- фінансування із загального фонду державного бюджету субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад – 1 млрд грн. Ці кошти будуть спрямовані на підтримку об’єднаних територіальних громад, розвиток інфраструктури та адміністративних центрів в громадах;
- фінансування
із загального фонду
Державного бюджету
Державного фонду регіонального розвитку, обсяг якого визначено у сумі
3 млрд грн;
- додатково передбачено 1,94 млрд. грн. субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток окремих територій та
0,95 млрд грн коштів для капітальних видатків за програмою «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів»;
- освітня субвенція та її залишки не будуть спрямовуватися на централізовані заходи, визначені Урядом. Органи місцевого самоврядування самі визначатимуть напрями використання цих коштів з врахуванням їх цільового призначення та на оновлення матеріально-технічної бази закладів освіти;
- надано повноваження радам об’єднаних громад у податкових відносинах, зокрема щодо встановлення місцевих податків і зборів, надання податкових пільг. рішення місцевих рад про запровадження місцевих податків і зборів у 2016 році не підпадатимуть під дію регуляторного законодавства (без цього такі рішення можна було запровадити лише з 01.01.2017 року)
57
У Державному бюджеті закладено кошти для 159 об’єднаних територіальних громад. Зокрема, передбачено 284,9 млн. грн. на базову дотацію, 1,6 млрд грн – на освітню та 844 млн грн – на медичну субвенції
58
Об’єднані територіальні громади отримають 60 % надходження від податку на доходи фізичних осіб на рівні з містами обласного значення
59
Станом на 04 січня 2016 року затверджено 10 225 місцевих бюджетів, або 94,3 % їх загальної кількості, у тому числі
60
:
-
19 обласних (79,2 % від загальної кількості таких бюджетів);
- бюджет міста Києва;
-
132 міських міст обласного значення (89,2 %);
-
445 районних та районних у містах (90,6 %);
-
204 міських міст районного значення (91,1 %);
-
556 селищних (93,8 %);
-
8 717 сільських бюджетів (94,8%);
-
151 об’єднаних територіальних громад (95,0 %).
Затверджено усі місцеві бюджети у Вінницькій, Закарпатській,
Київській, Одеській, Сумській, Чернівецькій областях.
57
Дії Асоціації міст України щодо захисту інтересів місцевого самоврядування в бюджетному процесі
2015 року http://www.auc.org.ua/news/dii-asotsiatsii-mist-ukraini-shchodo-zakhistu-interesiv-mistsevogo- samovryaduvannya-v-byudzhetn
58
Бюджетна підтримка реформи децентралізації збільшена http://decentralization.gov.ua/news/item/id/1275 59
Бюджетна підтримка реформи децентралізації збільшена http://decentralization.gov.ua/news/item/id/1275 60
Стан затвердження місцевих бюджетів на 2016 рік http://www.minfin.gov.ua/news/view/stan-zatverdzhennia- mistsevykh-biudzhetiv-na--rik?category=local-budg&subcategory=bjudzheti-dec

46
Подальші кроки щодо зміцнення матеріально-фінансової бази територіальних громад лежать у площині аналізу результатів, виявлення і розв’язання проблемних питань бюджетної децентралізації з метою зміцнення фінансового ресурсу громад, формування законодавчого забезпечення реформування у сферах земельних відносин та управління комунальним майном.
РОЗДІЛ VI. НАПРЯМИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ
ПОЛІТИКИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД


Реформування територіальної організації влади та адміністративно- територіального устрою в Україні – це одна з фундаментальних реформ, що торкається багатьох сфер життєдіяльності людей. Успішна реалізація цієї реформи, результатом якої має стати кардинальна зміна засадничих принципів управління суспільним розвитком, стане вагомою передумовою і запорукою вирішення інших системних проблем суспільно-політичного та соціально- економічного розвитку українського суспільства.
Ключовими питаннями подальшої реалізації процесу об’єднання територіальних громад мають бути: по-перше, розгляд його не лише в контексті реформування місцевого самоврядування, а й як етапу формування базового рівня нового адміністративно-територіального устрою держави, по-друге, забезпечення синхронізації з реформуванням галузей соціальної сфери.
Для вирішення вже означених проблем у реформуванні територіальних громад та запобігання виникненню нових необхідне удосконалення
інституційного забезпечення процесу реформування територіальних громад, що передбачає удосконалення законодавчо-нормативного забезпечення для подальшого реформування та формування системи організаційно-правових і фінансово-економічних механізмів, спрямованих на становлення і розвиток самодостатніх територіальних громад.
З
метою забезпечення системного підходу до реформування
територіальної
організації влади та адміністративно-територіального
устрою
потрібно:
- прийняти проект закону України «Про внесення змін до
Конституції України (щодо децентралізації влади)», яким вносяться зміни стосовно адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, що створить конституційну основу для подальшого удосконалення законодавчого регулювання процесу децентралізації влади;
- розробити й прийняти закон України «Про адміністративно- територіальний устрій України», в якому визначити засади державної політики у цій сфері, конструкцію нового адміністративно-територіального устрою, уніфіковані вимоги і критерії до адміністративно-територіальних одиниць усіх

47 рівнів, чіткі процедури утворення і ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, порядок встановлення і зміни їх меж тощо;
- підготувати й прийняти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні», унормувавши забезпечення функціонування повноцінного місцевого самоврядування на трьох його рівнях
(регіон, район, громада), надання місцевим радам права формування власних виконавчих органів, перерозподіл повноважень між державними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування на засадах субсидіарності, зміцнення ресурсної бази місцевого самоврядування;
- сформувати необхідну законодавчу базу для децентралізації владних повноважень у всіх галузях та сферах надання послуг, чітко визначити функції
місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування всіх рівнів;
- міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади привести концептуальні засади реформування, зокрема, системи освіти, охорони здоров’я, інших соціальних галузей у відповідність до основних положень
Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні;
- розробити та затвердити в установленому порядку державні стандарти (нормативи) якості адміністративних, соціальних та інших послуг, що надаються населенню у відповідних сферах.


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал