Національний інститут стратегічних досліджень




Сторінка4/7
Дата конвертації14.03.2017
Розмір0.84 Mb.
1   2   3   4   5   6   7
удосконалення
інституційного забезпечення проведення реформи:
- визначено центральний орган виконавчої влади, відповідальний за проведення реформи

це Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон), а також куратор
39
Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень : закон України № 834-19 від 26.11.2015
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/834-19/paran6#n6 40
Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55406.
41
Деякі питання оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад :
Постанова Кабінету Міністрів України № 1044 від 9 грудня 2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248719292.

30 реформи децентралізації в особі віце-прем’єр-міністра України – міністра
Мінрегіону;
- створено Цільову команду реформ з питань децентралізації,
місцевого самоврядування та регіональної політики при Мінрегіоні України, до складу якої увійшли українські, польські фахівці, експерти від Ради Європи і
Європейського Союзу, представники від всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування;
- створено Конституційну комісію як спеціальний допоміжний орган
при Президентові України, яка підготувала проект змін до Конституції щодо децентралізації влади. Прийняття цих змін забезпечать правову основу для прийняття низки законодавчих актів щодо надання права районним і обласним радам утворювати власні виконавчі органи, розмежування повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади тощо;
- створено
Міжвідомчу
координаційну
комісію
з
питань
регіонального розвитку, яка має стати інституційним майданчиком для координації дій органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в процесі формування та реалізації державної регіональної політики шляхом розробки пропозицій щодо забезпечення взаємозв’язку та узгодженості довгострокових стратегій, планів і програм розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях; сприяння використанню позитивного досвіду інших країн, зокрема європейських, під час удосконалення нормативно- правової бази з питань державної регіональної політики;
- створено 24 Регіональні офіси з питань впровадження реформ у
сфері місцевого самоврядування, децентралізації повноважень органів
виконавчої влади (в усіх регіонах, крім АР Крим), які мають стати «містком» між центральною та місцевою владою в ході проведення реформи, надавати організаційну, консультативну, інформаційну допомогу місцевим органам влади, здійснювати моніторинг впровадження реформ на регіональному рівні.
За наявності суттєвого прогресу у створенні законодавчого та
інституційного підґрунтя для реформування територіальних громад, на даний час ще не прийняті рамкові закони і концептуальні документи щодо нової моделі адміністративно-територіального устрою України загалом та алгоритму реалізації всієї реформи. Зокрема, необхідно прийняти закон «Про адміністративно-територіальний устрій України», який би визначив модель адміністративно-територіального устрою України, правовий статус і види адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою тощо. До основних напрямів подальшого формування законодавчого забезпечення реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації також належать: остаточне схвалення конституційною більшістю змін до Конституції України щодо децентралізації влади; ухвалення нової редакції Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування»; законодавче врегулювання питання щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними

31 ділянками за межами населених пунктів і здійсненням контролю за використанням та охороною земель тощо.
РОЗДІЛ V. ПЕРШІ РЕЗУЛЬТАТИ ТА ПРОБЛЕМИ
РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД
5.1. Запровадження форм співробітництва територіальних громад

Створене законодавче підґрунтя дозволило розпочати у 2015 році практичну роботу щодо співробітництва територіальних громад. Під
співробітництвом
розуміють
відносини
між
двома
або
більше
територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах з метою
забезпечення соціально-економічного і культурного розвитку територій,
підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та
цілей, ефективного здійснення органами місцевого самоврядування своїх
повноважень
42
Важливість впровадження проектів співробітництва громад обумовлена можливістю спільно та взаємовигідно вирішувати питання місцевого значення і розвивати території шляхом об’єднання зусиль без зміни адміністративних меж та жодних статусних втрат, чого серйозно побоюються місцеві керівники.
Законом передбачені такі форми співробітництва:
1)
делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;
2)
реалізація спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;
3)
спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності –
інфраструктурних об’єктів;
4)
утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів;
5)
утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.
Співробітництво територіальних громад здійснюється у сферах спільних
інтересів у межах повноважень відповідних органів місцевого самоврядування.
Перелік таких сфер може бути широким у залежності від ресурсних можливостей громад, особливостей розташування та проблем розвитку
інфраструктурних об’єктів та об’єктів соціальної сфери, наявності перспективних планів розвитку громад тощо. Першочерговими варіантами
42
Про співробітництво територіальних громад : закон України №1508-18 від 17.06.2014 [Електронний ресурс]. -
Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18/card6#Public.

32 такої співпраці можуть бути проекти, що стосуються житлово-комунального господарства (водозабезпечення, водовідведення, енергоефективності тощо), поводження з твердими побутовими відходами, оновлення та забезпечення надійної роботи пожежної охорони, покращення надання адміністративних послуг та вирішення багатьох інших питань життєзабезпечення, дозвілля, надання соціальних послуг тощо.
Логіка співробітництва територіальних громад передбачає поєднання зусиль територіальних громад у вирішенні питань, що мають нагальний характер для всіх учасників такої співпраці, але їхнє вирішення самотужки матеріально затратне, вимагає залучення ресурсів, недоступних громаді за звичайних умов, або взагалі неможливе.
Порядок державного стимулювання співробітництва територіальних громад визначається Кабінетом Міністрів України і здійснюється у спосіб: надання субвенцій місцевим бюджетам у пріоритетних сферах державної політики; передачі об’єктів державної власності у комунальну власність; методичної, організаційної та іншої підтримки. Надання державної підтримки співробітництву громад відбувається за дотримання наступних умов: посилюється спроможність територіальних громад до забезпечення реалізації повноважень; до співробітництва залучені додаткові ресурси, у т.ч. фінансові; співробітництво здійснюється більш як трьома суб’єктами; забезпечується широка участь громадськості у здійсненні співробітництва. Фінансування здійснюється за рахунок місцевих бюджетів суб’єктів співробітництва, самооподаткування, державного бюджету, міжнародної технічної та фінансової допомоги, кредитних ресурсів та інших джерел.
Для сприяння практичному запровадженню проектів співробітництва територіальних громад Мінрегіоном розроблено методичні рекомендації та примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад
43
, що суттєво полегшує і уніфікує підготовку необхідних документів.
Незважаючи на наявність законодавчого підґрунтя, організаційної та методичної підтримки з боку Уряду, фінансової підтримки пілотних проектів практичні результати щодо співробітництва територіальних громад є дуже незначними. Реєстр договорів про співробітництво територіальних громад
станом
на початок 2016 р. містив дані про 32 договори щодо реалізації
спільних
проектів, які діють у 7 областях: Івано-Франківській (8 договорів),
Полтавській (14), Хмельницькій (2), Чернігівській (5), Вінницькій (1) і
Житомирській (1), Черкаській (1)
44
. Показовим є те, що в Івано-Франківській області всі 7 з 8 договорів про співробітництво територіальних громад укладені в межах лише одного Надвірнянського району, що засвідчує ключову роль у
43
Методичні рекомендації щодо практичного застосування положень Закону України «Про співробітництво територіальних громад» в частині організації та юридичного оформлення співробітництва. Примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/attachments/files/reg.rozvutok/Metodychka.pdf.
44
Реєстр договорів про співробітництво територіальних громад [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2015/12/REYESTR-Dogovoriv-po-spivrobitnitstvu-stanom-na-20-
11-15.pdf

33 організації цього процесу професійності та ініціативності посадовців місцевих органів влади.
Тематика договорів широка: створення плавального басейну у школі, ремонт доріг, будівництво та відновлення пошкоджених водозахисних дамб і берегових укріплень на водоймах, вирішення проблем зі збором та утилізацією сміття, будівництво полігону твердих побутових відходів, підтримка місцевої пожежної охорони, будівництво чи реконструкція дошкільного навчального закладу, створення підприємства для надання якісних житлово-комунальних послуг, реконструкція системи опалення в школі тощо. Два договори у формі реалізації спільного проекту («Покращення добробуту територіальних громад через співробітництво» в Чернігівській області та «Вирішимо проблему разом» у Черкаській) не передбачають досягнення конкретних цілей і спрямовані на забезпечення соціально-економічного розвитку територій та підвищення якості надання послуг населенню.
Стосовно суб’єктності таких договорів, то найпоширенішими є договори між селищною/міською і сільськими радами та між сільськими радами. Поки що відсутні договори про співробітництво територіальної громади обласного центру з іншими громадами, між громадами різних районів і областей. Проте такі ініціативи існують, наприклад, ініційовано організацію співробітництва територіальної громади м. Одеси та громади Таїровської селищної ради
Овідіопольського району Одеської області стосовно будівництва транспортної розв’язки
45
З-поміж запропонованих законом форм співробітництва, найпопулярнішою (понад 87 % договорів) є реалізація спільного проекту, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів. Спільне утримання суб’єктами співробітництва інфраструктурних об’єктів передбачено у двох договорах, один договір базується на утворенні суб’єктами співробітництва спільних інфраструктурних об’єктів, один договір укладено у формі делегування виконання завдань.
Відсутність серед укладених правочинів іще однієї передбаченої форми співробітництва - утворення спільного органу управління для спільного виконання повноважень - свідчить про неготовність і небажання місцевих рад до компромісів і відмови від частини повноважень та розпоряджання ресурсами навіть для вирішення актуальних проблем територій.
Слід відзначити також можливості залучення для реалізації проектів співробітництва територіальних громад організаційної та фінансової допомоги міжнародних організацій, що здійснюють підтримку реформ в Україні.
Наприклад, у 2015 р. в рамках конкурсу «Кращі практики місцевого самоврядування», що проводиться з 2012 року рамках Програми Ради Європи
«Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в
Україні» (з 2014 року організатором цього конкурсу виступає Мінрегіон)
45
Про організацію співробітництва територіальної громади м. Одеси та територіальної громади Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області : розпорядженням Одеського міського голови від
№602 від 01.07.2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://omr.gov.ua/ua/acts/mayor/72497/

34 відбувся відбір кращих практик на напрямом: «Співробітництво громад: практичні результати і вигоди», перемогу в конкурсі здобули проекти співробітництва територіальних громад, що реалізуються у Житомирській,
Чернігівській, та Львівській областях
46
. Конкурс дає можливість активізувати роботу органів місцевого самоврядування, спрямувати їхній потенціал на пошук ефективних інноваційних рішень у різних сферах своєї відповідальності.
Наразі можна виокремити низку перешкод в реалізації співробітництва
між
територіальними громадами, серед яких:
- недостатня обізнаність ініціаторів співробітництва, якими можуть виступати сільський, селищний, міський голова, депутати місцевих рад та члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи про можливості укладення договорів про співробітництво з іншими громадами (особливо це стосується громад, віддалених від районних, обласних центрів);
- недостатня компетентність ініціаторів співробітництва у питаннях підготовки пропозицій та необхідних документів щодо
ініціювання співробітництва та організації процесу підготовки укладення договорів;
- невміння враховувати інтереси іншої сторони при визначенні умов договору, відсутність навичок ведення переговорного процесу, низькі управлінські якості місцевих керівників у частині пошуку компромісів та консенсусу;
- низька фінансова спроможність територіальних громад, що є високодотаційними й не мають реальних стабільних джерел наповнення місцевих бюджетів;
- недосконалість механізму практичної реалізації місцевої ініціативи членів територіальних громад;
- побоювання місцевої влади щодо втрати впливу на комунальні об’єкти;
- незадовільна діяльність районних та обласних органів виконавчої влади з питань надання організаційної, методичної та правової підтримки органам місцевого самоврядування щодо укладання договорів про співробітництво, можливостей залучення додаткових фінансових ресурсів, у тому числі фінансування в рамках міжнародних програм сприяння місцевому розвитку тощо.
Таким чином, можемо констатувати, що можливості для співробітництва територіальних громад і розвитку територій на даний час використовуються несповна. Для активізації цього процесу необхідно забезпечити насамперед ефективну комунікацію органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на місцях, організаційно-методичну допомогу органам місцевого самоврядування, поширення інформації щодо успішних практик реалізації проектів співробітництва тощо. В майбутньому різні форми співробітництва можуть знайти широке використання для поєднання зусиль і ресурсів об’єднаних територіальних громад в реалізації інвестиційних проектів.
46
В'ячеслав Негода привітав переможців конкурсу "Кращі практики місцевого самоврядування" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=248572275&cat_id=244277212

35
5.2. Особливості процесу об’єднання територіальних громад
Практична реалізація процесу об’єднання територіальних громад регламентується положеннями Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та розробленою на його вимогу Методикою формування спроможних територіальних громад
47
Відповідно до Методики, спроможні територіальні громади –
територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного
об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого
самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері
освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-
комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового
забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-
територіальної одиниці.
Відповідно до закону, добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має здійснюватись із дотриманням таких умов:
- одна об’єднана громада – один представницький орган місцевого самоврядування;
- територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, її межі визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися;
- об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області, можливе об’єднання в одну громаду існуючих територіальних громад сусідніх районів однієї області;
- при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади;
- якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання;
- адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт з розвиненою інфраструктурою та розташований найближче до її географічного центру;
- органи місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади є правонаступниками активів і зобов’язань органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися.
Порядок об’єднання територіальних громад має включати наступні етапи:
ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад; підготовка, громадське обговорення та схвалення сільськими (селищними, міськими) радами проекту рішеня щодо добровільного об’єднання територіальних громад; підготовка та затвердження обласною державною адміністрацією (Радою міністрів АР Крим) висновку щодо відповідності проекту рішення Конституції
47
Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад : постанова Кабінету Міністрів
України
№ 214 від
8 квітня
2015 р.
[Електронний ресурс].
-
Режим доступу
: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-%D0%BF

36 та законам України; прийняття сільськими (селищними, міськими) радами рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад; звернення до Центральної Виборчої комісії щодо призначення перших виборів депутатів місцевої ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського (селищного, міського голови).
Якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, обласна рада (Верховна Рада АР Крим) звертається з поданням до
Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у визначеному законом порядку.
Законом передбачена державна підтримка добровільного об’єднання територіальних громад, яка надається у формі інформаційно-просвітницької, організаційної, методичної та фінансової допомоги. Фінансова підтримка передбачає надання об’єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади у разі, якщо її межі повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад АР Крим, області. Порядок розроблення та затвердження перспективних планів формування територій громад визначений
Методикою формування спроможних територіальних громад.
Станом на початок січня 2016 року перспективні плани об’єднання
територій
громад схвалено обласними радами та затверджено Кабінетом
Міністрів
України для 23 областей (крім Закарпатської). Цей процес тривав впродовж всього другого півріччя 2015 року: 5 серпня затверджено перспективні плани об’єднання територій громад Луганської, Херсонської та
Дніпропетровської областей, 12 серпня - Чернігівської та Житомирської областей, 8 вересня - Рівненської, Хмельницької, Донецької, Миколаївської,
Сумської та Черкаської областей, 16 вересня - Запорізької та Одеської областей,
23 вересня - Волинської, Полтавської та Харківської областей, 13 жовтня -
Вінницької, Івано-Франківської та Чернівецької областей, 11 листопада -
Львівської та Кіровоградської областей, 18 листопада - Київської області, 16 грудня - Тернопільської області (таблиця 3, додаток 2). На даний час відсутній перспективний план об’єднання територій громад Закарпатської області, проект плану був винесений на розгляд 23 сесії Закарпатської обласної ради 27 серпня
2015 р., проте депутати більшістю голосів його не підтримали.










37
Таблиця 3

Параметри реформування територіальних громад відповідно до
Перспективних планів формування територій громад областей

Область
Кількість рад перед реформуванням
Кількість об’єднаних територіальних громад у
Перспективно- му плані
Кількість створених об’єднаних територіальних громад
Всьо го
Міських
Селищ- них
Сільсь- ких
Вінницька
707 18 28 661 27 2
Волинська
412 11 22 379 47 5
Дніпропетровська
348 20 40 288 58 15
Донецька*
289 35 3
Житомирська
631 12 40 579 29 9
Закарпатська**
337 11 19 307 0
2
Запорізька
299 14 22 263 46 6
Івано-Франківська 516 15 24 477 50 3
Київська
661 26 30 605 28 1
Кіровоградська
415 12 27 376 18 2
Луганська*
194 10 25 159 22 2
Львівська
711 44 34 633 76 15
Миколаївська
314 10 17 287 28 1
Одеська
490 19 32 439 16 8
Полтавська
503 15 21 467 30 12
Рівненська
365 11 16 338 30 5
Сумська
420 16 20 384 48 1
Тернопільська
615 18 17 580 0
26
Харківська
458 17 60 381 53 0
Херсонська
298 9 30 259 40 1
Хмельницька
605 13 24 568 25 22
Черкаська
556 16 15 525 42 3
Чернівецька
271 11 8
252 14 10
Чернігівська
569 16 28 525 42 5
* На підконтрольній території.
** Закарпатська обласна рада ще не схвалила перспективний план.
Складено за даними офіційного сайту
Децентралізація влади
(http://decentralization.gov.ua), станом на початок січня 2016 р.
Водночас, в ході підготовки і затвердження перспективних планів виявилися неочікувані моменти: графічна частина кожного із перспективних планів формування територій громад, затверджених Кабінетом Міністрів
України, має «білі плями» – території, де не сформовано територіальні громади відповідно до Методики. Згідно з нею визначення адміністративних центрів майбутніх спроможних територіальних громад, їхніх зон впливу та рамок

38 юрисдикції має відбуватися за чіткого дотримання принципу повсюдності місцевого самоврядування.
Цим зумовлюється наявність у всіх розпорядженнях уряду пункту про доручення обласним державним адміністраціям «продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до плану та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України».
Хоча
Методикою не передбачено коригування вже затверджених перспективних планів, проведення консультацій щодо узгодження інтересів громад, вирішення суперечностей має відбуватися до схвалення проектів відповідних планів на обласному рівні. Враховуючи те, що розпорядженнями уряду не встановлено ніяких термінів щодо внесення змін до перспективних планів, цей процес може виявитись тривалим і різношвидкісним. На практиці внесення змін до перспективних планів розпочалось відразу ж після їхнього затвердження. Вже починаючи з вересня 2015 р. були внесені зміни до низки перспективних планів.
Крім того, значна частина перспективних планів була сформована без дотримання основних вимог діючої Методики, що підтверджується значними відмінностями між проектами перспективних планів, схваленими обласними радами та затвердженими урядом. Наприклад, своїм рішенням від 24 червня
Вінницька обласна рада схвалила у першому варіанті створення 106 громад, а
Кабінет Міністрів України затвердив лише 27, Чернівецька облрада схвалила створення 35 громад – затверджено 18, Івано-Франківська – 63 і 53 відповідно,
Дніпропетровська – 89 та 69 відповідно тощо. Таким чином, у більшості областей залишаються території, де не сформовано об’єднаних територіальних громад.
Іншими причинами наявності територій, де не сформовано громади, є:
- наявність громад (переважно сільських), котрі хибно вважають себе самодостатніми, тому не бажають об’єднуватися;
- термінологічна плутанина та помилковий розгляд майбутніх спроможних громад в якості аналогів нині існуючих районів
48
;
- неконструктивна позиція та /або пасивність нинішніх місцевих посадовців (як органів державної виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування), які внаслідок реформування втратять керівні посади.
Паралельно із роботою щодо розроблення і затвердження перспективних планів у 2015 році відбувався процес практичного створення об’єднаних територіальних громад. За інформацією Віце-прем'єра – Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України
Геннадія Зубка, в Україні процес об’єднання почали вже 6 тисяч 300 громад
49
Фактично до проведення місцевих виборів 25 жовтня 2015 р.

Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал