Національний інститут стратегічних досліджень




Сторінка1/7
Дата конвертації14.03.2017
Розмір0.84 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7

НАЦІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ СТРАТЕГІЧНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ








ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА
ЯК БАЗОВА ЛАНКА АДМІНІСТРАТИВНО-
ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ:
ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ
Аналітична доповідь




КИЇВ - 2016

2
Територіальна громада як базова ланка адміністративно-територіального
устрою України: проблеми та перспективи реформування.

К.: НІСД, 2016.

61 с.




Автори:

Павлюк А. П., к. е. н., с.н.с. (керівник авторського колективу; вступ, р. 1, 2, 3,
4, 5, 6, додатки 2, 3)
Олійник Д.І., д.е.н., проф., засл. економіст України (р. 1, 2, 6)
Баталов О.А., к. філос. н. (р.2, 3, додаток 1)
Дацко О.І., к.е.н., доц.(п. 5.3, р.6)
Валюшко І.В.(р. 1, 4, 6, п.5.1, 5.2, додаток 2)
Барвіцький С.Ю. (р. 3)

























При повному або частковому відтворенні матеріалів даної
публікації посилання на видання обов’язкове.
© Національний інститут стратегічних досліджень, 2016.

3
ЗМІСТ


ВСТУП .................................................................................................................. 4
РОЗДІЛ І. ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО
УСТРОЮ УКРАЇНИ ТА ПРИНЦИПИ ЙОГО РЕФОРМУВАННЯ......... 5
РОЗДІЛ ІІ. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ
СПРОМОЖНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ЯК БАЗОВОЇ ЛАНКИ
АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ....................... 11
РОЗДІЛ ІІІ. ЗАКОРДОННИЙ ДОСВІД РЕФОРМУВАННЯ
ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У СИСТЕМІ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ
ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ .................................................................................... 18
РОЗДІЛ IV. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА ІНСТИТУЦІЙНЕ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД25
РОЗДІЛ V. ПЕРШІ РЕЗУЛЬТАТИ ТА ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ
ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ...................................................................... 31 5.1. Запровадження форм співробітництва територіальних громад .............. 31 5.2. Особливості процесу об’єднання територіальних громад ...................... 35 5.3. Фінансові та матеріальні засади функціонування територіальних громад
............................................................................................................................... 41
РОЗДІЛ VI. НАПРЯМИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ
ПОЛІТИКИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ......... 46
Додаток 1
Територіальна громада у системі територіальної організації влади
європейських країн ............................................................................................. 51
Додаток 2
Затвердження перспективних планів формування територій громад областей .................................................................................................. 55
Додаток 3
Перелік об’єднаних територіальних громад, які отримали від облдержадміністрації позитивний висновок щодо об’єднання, прийняли рішення сільських, селищних, міських рад про добровільне об’єднання територіальних громад та в яких проведені перші місцеві вибори* ............. 56

4
ВСТУП
Реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації
є одним із ключових напрямів системних суспільних трансформацій в Україні.
Базовою складовою цієї реформи є оптимізації просторової основи функціонування органів влади, якою виступає адміністративно-територіальний устрій. Метою такої оптимізації є створення ефективної системи публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях, здатної забезпечити сприятливі умови для життєдіяльності людей та можливості для стійкого соціально-економічного розвитку усіх регіонів шляхом раціонального використання їхнього потенціалу.
Питання необхідності побудови нової моделі територіальної організації влади й адміністративно-територіального устрою неодноразово піднімалось у політичному та експертному середовищі. Проте більшість таких спроб зупинялись на етапі концептуальних обґрунтувань або законопроектів.
Натомість проблеми, пов’язані з недосконалістю адміністративно- територіального устрою та управлінням територіями не зменшувалися, а з роками наростали. Особливо вони загострилися на найнижчому базовому рівні
- в селах, селищах та малих містах, де місцеве самоврядування переважно є неспроможним активізувати економічну діяльність і забезпечити сприятливе середовище для життєдіяльності людей.
Новий адміністративно-територіальний устрій повинен стати основою побудови нової моделі територіального управління, заснованої на засадах децентралізації, субсидіарності, балансу загальнодержавних інтересів з
інтересами населення регіонів та територіальних громад, повсюдності місцевого самоврядування, спроможності й самостійності територіальних громад щодо вирішення питань місцевого значення.
У 2014 р. започаткована реалізація реформи децентралізації, основними завданнями якої визначено досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на засадах субсидіарності та створення дієздатних територіальних громад як базової ланки адміністративно-територіального устрою. В рамках реформи мають відбутися принципово нові для України процеси співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад.
Доповідь присвячена розгляду концептуальних, інституційних та практичних питань реформування територіальних громад як першого етапу та базової ланки реформування адміністративно-територіального устрою з метою виявлення проблемних питань та вироблення шляхів їх вирішення.

5
РОЗДІЛ І. ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-
ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ ТА ПРИНЦИПИ ЙОГО
РЕФОРМУВАННЯ
Актуальність реформування територіальної організації влади назріла давно, адже чинний територіальний устрій України сформувався за відсутності самостійної методології й був адаптований до радянської командно- адміністративної системи управління. На законодавчому і практичному рівнях система управління побудована згори до низу на засадах домінування центральної влади над місцевими громадами.
Відтак
існуючий адміністративно-територіальний устрій стає на заваді демократичним перетворенням у державі, здійсненню ефективної регіональної політики, стримує розвиток місцевої ініціативи та становлення базового інституту демократії - місцевого самоврядування. Водночас в українській політико- правовій думці переважає інше бачення територіальної організації влади, де місцева самоврядна громада виступає висхідним пунктом організації системи управління суспільним розвитком.
Сучасний адміністративно-територіальний устрій України є трирівневим: субнаціональний (регіональний) рівень складають Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь, субрегіональний рівень – адміністративні райони, низовий рівень – сільська, міська, селищна рада, населений пункт.
Станом на 01.10.2015 р. система адміністративно-територіального устрою включала: Автономну Республіку Крим, 24 області, міста Київ та Севастополь,
490 районів, 460 міст, 885 селищ міського типу, 10278 сільських рад, 28385 сільських населених пунктів (таблиця 1).
До
основних проблем системи адміністративно-територіального
устрою
України, що обумовлюють необхідність його реформування,
належать
:
- надмірна кількість адміністративно-територіальних одиниць базового та районного рівнів, що знижує ефективність управління територіями.
Більшість одиниць базового рівня не мають достатнього економічного потенціалу для свого розвитку. Це не відповідає європейським тенденціям, відповідно до яких територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення високого рівня надання суспільних послуг населенню та соціально-економічного розвитку;
- деградація системи сільського розселення та прискорена депопуляція населення в малих сільських радах. З 1991 року чисельність сільського населення в Україні зменшилась на 2,5 млн. осіб, кількість сільських населених пунктів скоротилась на 348 одиниць. Водночас, кількість сільських рад збільшилась на 1067 одиниць. Чисельність населення половини територіальних громад становить менше 3 тис. осіб, у 4,8 тис. громад (40 % від загальної кількості) проживає менше 1 тис. осіб, а в понад 1,1 тис. сільських

6
Таблиця 1
Адміністративно - територіальний устрій України
(станом на 01.10.2015 р.)
№ з.п
Автономна
Республіка Крим, область, місто
Райони
Міста
СМТ
Сільські населені пункти
Ради
С
іл ь
сь к
і
У
м
іс та х
В
сь о
го
О
б л
зн ач
Р
ай зн ач
З
р ай п
о д
іл
В
сь о
го
Районні
Міські
С
ел и
щ н
і
С
іл ь
сь к
і
В
сь о
го
С
ел и
щ
С
іл
С
іл ь
сь к
і
У
м
іс та х
В
сь о
го
М
іс т о
б л
зн ач
М
іс т р
ай зн ач
1Автономна
Республіка Крим
14 3 16 11 5 1 56 947 30 917 314 14 3 16 11 5 38 243 2Вінницька
27 18 6 12 29 1457 130 1327 734 27 18 6 12 28 661 3Волинська
16 11 4 7
22 1054 1054 428 16 11 4 7 22 379 4Дніпропетровська 22 18 20 13 7 3 46 1435 63 1372 388 22 18 20 13 7 40 288 5Донецька
18 21 52 28 24 4 131 1115 196 919 411 17 9 52 28 24 81 252 6Житомирська
23 2 12 5 7
1 43 1613 20 1593 656 23 2 12 5 7 40 579 7Закарпатська
13 11 5 6
19 578 578 350 13 11 5 6 19 307 8Запорізька
20 7 14 5 9
1 22 914 44 870 319 20 14 5 9 22 263 9Івано-Франківська
14 15 6 9
24 765 20 745 530 14 15 6 9 24 477 10Київська
25 26 13 13 30 1126 5 1121 684 25 24 12 12 30 605 11Кіровоградська 21 2 12 4 8
1 27 991 16 975 438 21 2 12 4 8 27 376 12Луганська
18 4 37 14 23 1 109 780 102 678 353 17 4 37 14 23 89 206 13Львівська
20 6 44 9 35 1 34 1850 1 1849 731 20 44 9 35 34 633 14Миколаївська
19 4 9 5 4
1 17 885 71 814 332 19 9 5 4 17 287 15Одеська
26 4 19 7 12 1 33 1124 23 1101 516 26 19 7 12 32 439 16Полтавська
25 5 15 6 9
2 21 1805 15 1790 533 25 5 15 6 9 21 467 17Рівненська
16 11 4 7
16 999 3 996 381 16 11 4 7 16 338 18Сумська
18 2 15 7 8
1 20 1458 55 1403 437 18 15 7 8 20 384 19Тернопільська
17 18 4 14 17 1023 1 1022 632 17 18 4 14 17 580 20Харківська
27 9 17 7 10 1 61 1677 139 1538 485 27 17 7 10 60 381 21Херсонська
18 3 9 4 5
1 31 658 80 578 319 18 3 9 4 5 30 259 22Хмельницька
20 13 6 7
24 1414 5 1409 625 20 13 6 7 24 568 23Черкаська
20 2 16 6 10 1 15 824 101 723 576 20 16 6 10 15 525 24Чернівецька
11 3 11 2 9
1 8 398 398 285 11 3 11 2 9 8 252 25Чернігівська
22 2 16 4 12 1 29 1466 57 1409 593 22 2 16 4 12 28 525 26м.Київ
10 1 1
1 1
27м.Севастополь
4 2
1 1 1 29 1 28 11 4
2 1 1 4
Всього по Україні
490 111 460 185 273 25 885 28385 1178 27207 2062 488 55 458 184 272 783 10278
Всього населених пунктів
-
29730
Представницький орган АР Крим - Верховна Рада
АР Крим
1
Міських поселень
- 1345
Всього місцевих рад:
12086 у тому числі обласних рад
24
Примітка:
Міста, в яких міські ради не утворені: м Прип'ять, м Чорнобиль (Київська область)
Райони, в яких районні ради не утворені: Краснолиманський район – підпорядкований
Краснолиманській міській раді (Донецька область), Свердловський район – підпорядкований
Свердловській міській раді (Луганська область)



7 громад (9,4 %)

менше 500 осіб
1
, у більшості з них не утворено виконавчих органів сільських рад, немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Можливості реалізації самоврядування у таких громадах обмежені. Це призводить до неефективного витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів публічної влади у адміністративно-територіальних одиниць з малою чисельністю населення;

- невідповідність статусу адміністративно-територіальних одиниць та
їхнього кадрового, ресурсного та організаційного потенціалу. Більшість сільських громад дотаційні, публічні послуги в них надаються на низькому рівні або ж відсутні взагалі. Дотаційність 5,4 тис. бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 %, 483 територіальні громади на 90 % утримуються за рахунок коштів державного бюджету. Лише 5 % сільських громад, за оцінками Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад, можна вважати самодостатніми, здатними забезпечувати поступальний соціально- економічний розвиток своїх громад;
- складна й ієрархічно невпорядкована структура адміністративно- територіального устрою: наявність у складі адміністративно-територіальних одиниць інших одиниць цього ж рівня, розривність території адміністративно- територіальних одиниць, наявність анклавів та ексклавів. Це призводить до конфлікту компетенції як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади;
- законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно- територіальних одиниць: відсутність єдиної системи та порядку віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; існування таких адміністративно-територіальних одиниць як селище міського типу, сільрада, селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах;
- відсутність у багатьох випадках точно визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення частини меж таких одиниць без урахування місцевих географічних та інших факторів, відсутність відповідних картографічних матеріалів;
- надмірна диференціація за кількістю населення, площею, іншими параметрами адміністративно-територіальних одиниць одного рівня; нерівномірна доступність та віддаленість від адміністративного центру адміністративно-територіальних одиниць.
Правове
регулювання питань адміністративно-територіального
устрою
є недостатнім і суперечливим. Основні засади територіального устрою України визначено лише на конституційному рівні. Згідно Конституції
України, систему адміністративно-територіального устрою України складають:
Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (стаття 133). Територіальний устрій держави ґрунтується на засадах
єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і
1
Презентація законопроектів щодо об’єднання та співробітництва територіальних громад : [Електронний ресурс].

Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/attachments/content- attachments/3562/Obednannya_spivrobitnuctvo.pdf.

8 децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально- економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (стаття 132).
Нормативно-правову базу в даній сфері правового регулювання формує значний масив законодавства, що регулює питання місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, визначає фінансову основу місцевого самоврядування (Бюджетний та Податковий кодекси), галузеві закони, що визначають роль органів місцевого самоврядування у відповідних сферах правовідносин (Земельний, Господарський кодекси), законодавчо-нормативні акти з питань регіональної політики.
Водночас відсутній спеціальний закон про адміністративно- територіальний устрій, хоча відповідно до Конституції України, територіальний устрій України визначається виключно законом. Натомість до цього часу базовим нормативним актом із регулювання адміністративно-територіального устрою залишається Указ Президії Верховної Ради Української РСР від
12 березня 1981 р. № 1654-Х «Про порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою Української РСР»
2
. Цим документом визначено перелік адміністративно-територіальних одиниць, який включає: область, район, місто, район у місті, селище міського типу, сільрада, село і селище.
Передбачено існування таких категорій населених пунктів, як міста обласного підпорядкування, міста районного підпорядкування, селища міського типу, що не відповідає Конституції України. Міста обласного значення користуються правами самоврядування, тоді як міста районного значення, села, селища залежать від районної державної адміністрації.
Проблеми
адміністративно-територіального устрою нерозривно
пов
’язані з проблемами організації системи управління територіями, серед яких відзначимо наступні:
- законодавча норма про місцеве самоврядування як «гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення» на практиці перетворюється у невизначеність прав громад і фрагментарність повноважень органів місцевого самоврядування.
Своєю чергою, це призводить до поглиблення конфлікту інтересів між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між самоврядуванням та державною владою на рівні регіонів і районів. Такі суперечності ускладнюють налагодження ефективної взаємодії місцевої влади і самоврядування та унеможливлюють ефективне управління соціально- економічним розвитком відповідної території;
- фактична підпорядкованість місцевого самоврядування виконавчій владі. Тривале зміцнення вертикалі виконавчої влади у вигляді посилення адміністративного впливу місцевих державних адміністрацій зумовило статус місцевого самоврядування лише як номінального суб'єкта управління місцевим
2
Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР : Указ Президії
Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. № 1654-X [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1654-10

9 розвитком і виключно в межах, окреслених представницьким мандатом.
Проблема загострюється відсутністю в органів місцевого самоврядування районного та обласного рівня власних виконавчих органів, що лише консервує домінування адміністративного чинника під час визначення пріоритетів розвитку районів та областей;
- відсутнє чітке розмежування між повноваженнями місцевих державних адміністрацій та органами місцевого самоврядування (відповідно до законодавства 76 повноважень є дублюючими), що перешкоджає побудові ефективного механізму контролю за їх виконанням. Реалізація делегованих повноважень органами місцевого самоврядування ускладнюється надмірною адміністративно-управлінською та бюджетною централізацією, що зумовлює дотаційність бюджетів сільських рад, посилює інерційний характер прийняття управлінських рішень, обмежує потенціал соціально-економічного розвитку сільських територій, перешкоджає налагодженню ефективного державно- приватного партнерства Так, рівень фінансової забезпеченості делегованих повноважень має тенденцію до зниження: з 88,8 % у 2010 р. до 82,2 % у 2014 р.
Відповідно, збільшується частка спрямування власних доходів на забезпечення делегованих повноважень: 25,6 % у 2010 р. до 38,4 % у 2014 р;
- порушення принципу субсидіарності у розподілі повноважень та формуванні стабільних джерел наповнення місцевих бюджетів. Зокрема, вкрай обмеженими є можливості органів місцевого самоврядування в частині регулювання ставок місцевих податків та зборів, встановлення пільг, зміцнення доходної бази місцевих бюджетів шляхом скорочення податкових пільг, виданих центральними органами виконавчої влади суб’єктам господарювання на індивідуальній/галузевий основі;
- відсутність солідарної відповідальності за розвиток територій, низький рівень взаємної довіри між громадськими організаціями та органами влади. Ефективній взаємодії органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства перешкоджають непрозорість діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, складність виконання функції громадського контролю за їхньою діяльністю, недостатнє залучення членів територіальних громад до процесу ухвалення управлінських рішень. Як наслідок, раціональні ідеї активної частини громадськості часто не лише не доходять до адресата, спроможного їх реалізувати, але й наштовхуються на спротив місцевих посадових осіб;
- неврегульованість питань власності територіальних громад на землю. Наслідком цього стала замкненість повноважень сільських, селищних і міських рад у розпорядженні земельними ресурсами виключно у межах населених пунктів, тобто на 12% території держави. В результаті органи місцевого самоврядування позбавлені можливості ефективно планувати розвиток територій, громада – відстоювати свої інтереси у процесі прийняття рішень про використання земельних ресурсів
3 3
Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2015 році». – К. : НІСД, 201. – с. 207-208.

10
Зазначені проблеми обумовлюють критичну важливість реформування територіальної організації влади, складовою якого є зміна адміністративно- територіального устрою за зразком побудованих на демократичних засадах моделей європейських країн.
Ідеологія реформування адміністративно-територіального устрою - систематизована сукупність ідей, пов’язаних з цілеспрямованою оптимізацією суспільного життя та розвитком територій на різних рівнях управління державою. Відповідно, в межах такої ідеології важливим постає визначення цілей та можливостей організованої суспільної діяльності на різних рівнях управління. Виходячи з того, що в сучасній системі адміністративно- територіального устрою
України управління суспільним розвитком здійснюється на локальному, районному, регіональному (обласному) та загальнодержавному рівнях, необхідно визначити сутність, зміст і призначення кожного з цих рівнів та обґрунтувати критерії їх формування
4
Адміністративно
-територіальний устрій має будуватися на таких
основних
принципах:
- узгодженість системи адміністративно-територіальних одиниць, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів державної влади;
- повсюдність юрисдикції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на територіях відповідних адміністративно- територіальних одиниць, за винятком окремих територій зі спеціальним статусом, де створюються спеціалізовані адміністрації відповідно до окремих законів;
- збіг меж адміністративно-територіальних одиниць з межами сусідніх адміністративно-територіальних одиниць того самого рівня;
- обов’язковість розташування території адміністративно- територіальних одиниць в межах території лише однієї адміністративно- територіальних одиниць вищого рівня інтеграції;
- субсидіарність у розподілі повноважень між рівнями публічної влади;
- наявність для кожного рівня адміністративно-територіальних одиниць повноважень, у тому числі галузевих, які є основними щодо інших рівнів, що виправдовує створення такого рівня адміністративно-територіальних одиниць;
- відповідність кількості адміністративно-територіальних одиниць попереднього рівня, що перебувають у сфері впливу кожного органу публічної влади, критеріям ефективного менеджменту – від 5 до 15;
- відповідність рекомендаціям
Європейського
Союзу щодо номенклатури територіальних одиниць для статистичних цілей.
4
Пилипів В.В., Павлюк А.П. Ідеологічні аспекти реформування адміністративно-територіального устрою в
Україні / Соціально-економічні проблеми сучасного періоду України. Економічний простір України: регіоналізація та інтеграція в умовах суспільних трансформацій: [зб. наук, пр.] / НАН України. Ін-т регіональних досліджень; редкол. Є. І. Бойко (відп. ред.). - Львів, 2011. - Вип. 1(87). - 35-42.

11
Новий адміністративно-територіальний устрій має стати територіальною основою для формування децентралізованої системи територіального управління, що забезпечить максимально ефективне використання суспільних ресурсів, стійке економічне зростання на засадах сталого розвитку, підвищення соціальних стандартів життєдіяльності людей. Логіка системного підходу до реформування адміністративно-територіального устрою вимагає розпочати цей процес із реформування базового рівня – територіальних громад.


Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал