Міністерство освіти І науки україни харківський національний університет



Pdf просмотр
Сторінка5/7
Дата конвертації09.12.2016
Розмір1.16 Mb.
1   2   3   4   5   6   7
ТЕМА 5. Публічне адміністрування як процес вироблення,
прийняття та виконання управлінських рішень
Управлінська діяльність — сукупність вироблених історичним досвідом науковим пізнанням і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.
Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним характером, що виражається в її спрямованості на вироблення, прийняття та практичну реалізацію управлінських рішень, покликаних змінювати у бажаному напрямі стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку і діяльність людей.
Управлінська діяльність завжди виступає колективістською, оскільки здійснюється в колективі певного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування та одночасно передбачає взаємодію з колективом людей в
інших органах по вертикалі й по горизонталі. У ній має місце спеціалізація за певними предметами, змістом і видами, яка вимагає кооперації з метою досягнення комплексної реалізації компетенції органу і в цілому функцій державного управління [2].
Стадії управлінської діяльності — це послідовні етапи її здійснення зі своїм особливим набором форм і методів. Стадії мають логічний зв'язок і утворюють у сукупності певний цикл управлінських дій.
Можна виокремити сім стадій управлінського процесу:

аналіз і оцінювання управлінської ситуації;

прогнозування і моделювання необхідних (і можливих) дій щодо збереження та зміни стану управлінської ситуації;

розробка необхідних правових актів або організаційних заходів;

обговорення і прийняття правових актів і здійснення організаційних заходів;

організація виконання прийнятих рішень
(правових
і організаційних);

контроль виконання й оперативне інформування;

узагальнення проведених етапів управлінської діяльності, оцінка нової (результативної) ситуації.
Кожна зі стадій відрізняється набором інтелектуальних і практичних дій
і несе певне функціональне навантаження.
Управління завжди здійснюється з метою досягнення певних цілей, а реалізація цілей будь-якого організаційного формування забезпечується шляхом прийняття і виконання численних рішень.
Вироблення рішення — це творчий процес вибору однієї або декількох альтернатив із множини можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процесом, який реалізується суб'єктом управління

57 та визначає дії, спрямовані на досягнення наперед визначеної цілі в певній фактичній чи запроектованій ситуації.
Вироблення управлінського рішення — творча, вольова дія суб'єкта управління на основі знання об'єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі. У широкому значенні
управлінське рішення розглядається як акт реалізації влади з вибором способу дій у конкретній ситуації, що становить основу процесу управління.
Потреба в прийнятті рішення виникає у зв'язку із зовнішніми обставинами
(припис вищестоящого органу управління, координація і регулювання відносин з іншими органами управління) і внутрішніми (відхилення від заданих параметрів діяльності, виникнення резервів, порушення дисципліни, заохочення працівників тощо). Рішення є відповідною реакцією на внутрішні й зовнішні впливи. Вони спрямовані на розв'язання проблем і максимальне наближення до заданої цілі [8].
Управлінські рішення можна класифікувати:

за характером цілей;

за функціональним змістом, характером завдань, що вирішуються
(сферою дій);

за рівнями ієрархії систем управління;

за характером організації розробки;

за причинами виникнення;

за вихідними методами розробки;

за організаційним оформленням.
За характером цілей рішення, які приймаються, можуть бути: стратегічні, тактичні, оперативні.
За функціональним змістом, тобто за відношенням до загальних функцій управління, управлінські рішення поділяються на: планові рішення, організаційні, технологічні, прогнозуючі.
За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управлінські рішення: на рівні великих систем; на рівні підсистем; на рівні окремих елементів системи.
Залежно від характеру організації розробки рішень виділяють: одноособові, колегіальні, колективні.
За причинами виникнення управлінські рішення поділяють на: ситуаційні, пов'язані з характером обставин, що виникають; рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів; програмні, пов'язані із включенням даного об'єкта управління в певну структуру програмно- цільових відносин, заходів; ініціативні, пов'язані з виявленням ініціативи; епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності відтворювальних процесів у системі.
Залежно від методів розробки управлінські рішення бувають: графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіткових моделей і методів, стрічкових графіків, структур них схем); математичні, які передбачають

58 формалізацію уявлень, відносин, пропорцій, термінів, подій, ресурсів; евристичні, пов'язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей.
За організаційним оформленням управлінські рішення поділяють на: жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення; орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи; гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи; нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі.
Другий підхід до класифікації пов'язаний з характером завдань, що вирішуються: економічних, організаційних, технологічних, технічних, екологічних та ін. [8].
До управлінських рішень висувається низка вимог: всестороння обґрунтованість; своєчасність; необхідна повнота змісту; повноважність
(владність);
узгодженість з раніше прийнятими рішеннями.
Всестороння обґрунтованість рішення означає, що воно має охоплювати весь спектр питань, всю повноту вимог управлінської системи. Своєчасність
управлінського рішення передбачає недопущення відставання або випередження потреб і завдань соціально-економічної системи. Необхідна
повнота змісту рішень означає, що рішення має охоплювати весь об'єкт управління, всі сфери його діяльності, всі напрямки розвитку. В найбільш загальній формі управлінське рішення має охоплювати: сукупність цілей функціонування і розвитку об'єкта управління; основні шляхи і способи досягнення цілей; засоби і ресурси, які використовуються для досягнення цих цілей, а також джерела надання ресурсів; відповідального за все управлінське рішення та відповідальних за досягнення конкретних цілей та надання необхідних ресурсів; терміни досягнення цілей та надання необхідних ресурсів; порядок взаємодії між виконавцями; організацію виконання робіт на всіх етапах реалізації рішення. Важливою вимогою, яка висувається до управлінського рішення є повноважність (владність) рішення
— строге дотримання суб'єктом управління наданих йому прав і повноважень, збалансованість прав і відповідальності кожного органу, кожної ланки, кожного рівня управління. Узгодженість з раніше прийнятими рішеннями
означає перш за все послідовність, несуперечливість розвитку, необхідність збереження і дотримання причинно-наслідкового зв'язку суспільного розвитку.
Врахування наведених вимог забезпечує якість управлінських рішень,
під якою слід розуміти рівень його відповідності характеру вирішуваних завдань функціонування і розвитку певних соціальних систем.
До чинників, які визначають якість, результативність і
ефективність управлінських рішень належать:

об'єктивні закони суспільного розвитку, пов'язані з прийняттям і реалізацією управлінського рішення;

чітке формулювання цілі — для чого приймається управлінське рішення, які реальні результати можуть бути досягнуті, як виміряти і

59 зіставити поставлену ціль і досягнуті результати;

обсяг і цінність інформації, на основі якої приймається рішення;

термін розробки управлінського рішення;

організаційні структури управління;

форми і методи здійснення управлінської діяльності;

методи
і методики розробки
і реалізації управлінських рішень;

суб'єктивність оцінки варіанта вибору рішення;

стан управлінської і керованої системи (психологічний клімат, авторитет керівника, професійно-кваліфікаційний склад);

система експертних оцінок рівня якості й ефективності управлінських рішень [8].
Процес підготовки управлінського рішення
Результативність, ефективність і якість управлінських рішень досягаються тільки за умови дотримання певної послідовності їх підготовки, прийняття та реалізації. Для цього встановлюють порядок здійснення окремих операцій, пов'язаних зі збиранням, рухом, зберіганням, обробкою, аналізом
інформації, забезпеченням нею структурних підрозділів і окремих виконавців, а також визначають інші дії, зумовлені потребою розв'язання певних завдань.
Складність завдань державного управління вимагає застосування
системного підходу до підготовки і реалізації управлінських рішень, який передбачає: розгляд керованого об'єкта як системи; віднесення проблеми, що розглядається, до компетенції окремого рівня управління, який виступає складовою загальної системи управління; локалізацію ситуації в межах системи, що розглядається; типізацію процесу прийняття рішень.
У
цілому
процес
підготовки,
прийняття
і
реалізації
управлінського рішення включає такі етапи і стадії.
Етап підготовки управлінського рішення. Об'єднує: визначення цілі
(сукупності цілей); збір і аналіз інформації про завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем; генерування варіантів можливих управлінських рішень; формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень.
Етап прийняття і реалізації управлінського рішення охоплює: прийняття рішення (вибір одного, найбільш ефективного варіанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців; складання плану реалізації управлінських рішень; організацію виконання управлінських рішень; контроль за виконанням управлінського рішення.
За характером проміжного результату цей процес можна поділити на
три етапи: ціле виявлення, розробка і прийняття рішень, організація виконання і контроль.
Вибір цілі — відповідальна стадія процесу розробки управлінського рішення, в основі якої лежать аналіз стану керованої системи, виявлення тенденцій її розвитку і бажаного стану в майбутньому. Намічену ціль

60 порівнюють і погоджують з цілями розвитку інших об'єктів управління, які реалізуються різними суб'єктами управління у вертикальному і горизонтальному плані. При цьому встановлюють, наскільки дана ціль відповідає досягненню цілей вищого порядку. На цій стадії доцільно розробити «дерево цілей», що дасть змогу виробити струнку схему послідовного здійснення заходів у конкретній ситуації.
Для оцінювання ситуації і підготовки рішення орган управління має бути забезпечений повною і своєчасною інформацією. Для прийняття рішення потрібна наукова, нормативна, інструктивна, правова, статистична, планова та
інша інформація, яка має відповідати вимогам актуальності, достовірності, достатності, доступності та автентичності.
Джерелами інформації для прийняття управлінських рішень можуть
бути норми законодавчих та інших актів; звернення громадян до державних органів щодо реалізації своїх законних інтересів і суб'єктивних прав; обов'язкові вказівки вищих за організаційно-правовим статусом органів державної влади, які підлягають виконанню нижчими за цим статусом органами і забезпечують реальність державного управління; факти, відносини, виявлені у процесі контролю, які відображають стан керованих об'єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні та інші складні ситуації, що потребують оперативного і активного втручання державних органів; опитування експертів тощо. Крім того, створюються комісії або творчі групи для вивчення питання, проводяться анкетні опитування, інтерв'ювання тощо.
У результаті глибокого і всебічного вивчення ситуації виявляються проблеми, вирішення яких є передумовою розв'язання поставлених завдань.
Виявлення проблеми — це усвідомлення того, що виникло відхилення від встановлених спочатку правил. Оцінка проблеми — це встановлення її масштабів і природи. Для діагностування проблеми вивчають її характер
(економічний, соціальний, моральний, комплексний), встановлюють причини виникнення, фактори, що її зумовили, можливі наслідки невчасного розв'язання, її складність, межі тощо.
Про підготовку рішення може йтися тільки в тому випадку, якщо для досягнення цілі продумано різноманітні варіанти, є різні шляхи і засоби, між якими можна зробити вибір. Виявлення і вироблення повної сукупності
альтернатив, які містять всі допустимі варіанти дій для досягнення поставленої цілі, належать до найбільш складних проблем державного управління. Вироблення альтернативних варіантів рішень має базуватись на врахуванні досвіду вирішення подібних проблем, активізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантів управлінських рішень.
Для порівняння альтернатив і вибору кращої з них використовуються критерії оцінки досягнення цілей управлінського рішення. Критерій (оцінка)
рішень — це мірило економічного і соціального ефекту, правило порівняння і вибору альтернатив. Використання об'єктивних критеріїв оцінювання варі- антів рішення дає змогу порівняти варіанти і вибрати найкращий.

61
Вибір критеріїв управлінських рішень у державному управлінні має здійснюватись виходячи з того, як кінцевий результат управлінського рішення вписується в запит суспільства і задовольняє суспільний розвиток. Це вимагає при порівнянні альтернатив управлінських рішень використовувати комплекс економічних, соціальних, політичних, організаційних критеріїв. За основу необхідно взяті критерії загальної соціальної та спеціальної соціальної ефективності державного управління [2].
Системний підхід до підготовки і реалізації управлінських рішень
вимагає комплексного його забезпечення стосовно змісту. Основними
складовими такого комплексу є: правове, інформаційне і документальне, організаційне, технічне, психологічне, консультативно-дорадче забезпечення.
Правове забезпечення передбачає всебічне використання засобів і форм юридичного впливу на суб'єкт і об'єкт управління з метою забезпечення високої якості підготовки і реалізації управлінського рішення і включає: вироблення довготривалих або одночасних локальних нормативних актів що регулюють функціональні й правові відносини підлеглості та відповідальності у процесі вироблення і реалізації рішення; підготовку пропозиції про зміну чинних чи застарілих таких, що втратили силу нормативних актів, які стримують якісне вирішення проблеми; укладання не- обхідних угод з різними організаціями, які залучаються до розробки і реалізації рішень; документальне оформлення результатів реалізації рішень.
Інформаційне і документальне забезпечення охоплює комплекс робіт стосовно змісту й умов здійснення заключного етапу процесу управління.
Організаційне
забезпечення
охоплює сукупність організаційно- нормативних актів, технологічних норм, стандартів управління організаційно- розпорядчого, техніко-економічного, соціально-психологічного аспектів, типових проектів організації процесу управління та інші розробки і матеріа- ли, що сприяють чіткому і якісному впровадженню конкретної технології й організації заключного етапу процесу управління.
Технічне забезпечення охоплює весь комплекс завдань оснащення необхідними технічними засобами процесу управління.
Метою психологічного забезпечення є створення такого ділового клімату, психологічної атмосфери, які б стимулювали всіх учасників процесу вироблення і реалізації рішення до творчої, активної і цілеспрямованої діяльності.
Консультативно-дорадче забезпечення покликане організувати надання допомоги керівникові, колегіальному органу управління у сприйнятті поставленої на розв'язання проблеми і у визначенні ефективних шляхів її вирішення, виборі оптимальних рішень.
Технологія процедури прийняття рішень у державному управлінні
Організаційна процедура прийняття і виконання найважливіших повторюваних рішень вимагає вирішення таких питань:
1)
на якому рівні й хто приймає рішення (одноосібно чи колегіально);
2)
хто готує наукове обґрунтування проекту рішення, економічне та

62 соціальне обґрунтування, проект рішення;
3)
з ким погоджується рішення;
4)
які періодичність і форма контролю за ходом виконання рішення;
5)
хто контролює
і відповідає за правильність виконання рішення;
6)
хто наділяється правом вносити зміни у зміст рішення та терміни його виконання;
7)
яка форма звітності про виконання рішень;
8)
хто дає висновок про виконання рішень і ступінь досягнення поставленої цілі.
Технологія прийняття управлінських рішень базується на використанні
системи методів, які можна класифікувати у три групи: евристичні, колективні, кількісні. Треба особливо підкреслити, що будь-яке управлінське рішення стратегічного або тактичного характеру повинне мати обов'язкове наукове обґрунтування.
Евристичні методи прийняття рішень базуються на аналітичних здібностях осіб, які приймають управлінські рішення. Ці методи спираються на інтуїцію, порівняння альтернатив з урахуванням набутого досвіду, вони оперативні, але не гарантують вибору безпомилкових рішень.
Колективні методи прийняття рішень передбачають визначення учасників певної процедури і відбір форм групової роботи: засідання, наради тощо. Ефективними є такі методи колективної підготовки управлінських рішень: мозкового штурму (спільне генерування ідей і наступне прийняття рішень) та Дельфі (багатоетапна процедура анкетування).
В основі кількісних методів прийняття рішень лежить вибір оптимального, шляхом комп'ютеризованої обробки великих масивів
інформації.
Процедура прийняття управлінських рішень у державному управлінні часто пов'язується з таким явищем як лобізм. Лобізм — це діяльність соціальних груп, які відстоюють свої інтереси, тиск груп на органи законодавчої і виконавчої влади. Спектр форм і методів цивілізованої лобіст- ської діяльності включає: збір інформації, її подання законодавцям; виступи на слуханнях у комітетах, фінансування виборчих кампаній тощо.
Процедура прийняття управлінського рішення завершується діями з
його реалізації, до яких належать: доведення управлінських рішень до виконавців, визначення календарних термінів (кінцевих і проміжних) виконання, призначення відповідальних виконавців, конкретизація завдань і відповідальності, забезпечення ресурсами, координація дій виконавців, коригування раніше прийнятого рішення, мотивація діяльності, облік і контроль виконання.
У досягненні ефективності рішень особливу роль відіграють методи доведення прийнятих рішень до виконавців. Вважається, що вміння передати завдання виконавцям є основним джерелом ефективності прийнятого рішення.

63
Головний зміст усієї роботи з доведення завдань до виконавців полягає в тому, щоб побудувати у свідомості певний образ (технологію) майбутньої роботи з його виконання. Важливою вимогою на цій стадії є оперативність передачі інформації у точній відповідності до адресності та змісту.
Передумовами успішної організації виконання є узгодженість розподілу завдань відповідно до реального потенціалу виконавців і дотримання балансу між зрозумілими обов'язками і наданими правами (ресурсами).
Організація виконання управлінських рішень передбачає активне використання механізму стимулювання і відповідальності, який реалізується в рамках можливостей переконувати, спонукати і примушувати.
Контроль виконання рішення є завершальною стадією управлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв'язку, за допомогою якого можна отримати інформацію про виконання рішення, досягнення поставлених цілей.
Головне призначення контролю полягає у своєчасному виявленні можливих відхилень від заданої програми реалізації рішення та вчасному вжитті заходів з їх ліквідації. У процесі контролю початкові цілі можуть модифікуватися, уточнюватися і змінюватися з урахуванням отриманої додаткової інформації про виконання прийнятих рішень, тобто основне завдання контролю полягає в тому, щоб вчасно виявити і спрогнозувати очікувані відхилення від заданої програми реалізації управлінських рішень.
Дотримання вимог щодо технології прийняття і реалізації управлінського рішення є важливим фактором його результативності та ефективності [8].
ТЕМА 6. Механізми, органи, методи і стиль публічного
адміністрування
Реалізація процесу публічного адміністрування відбувається за допомогою розроблення та втілення відповідних управлінських механізмів, що створюють умови для своєчасного та ефективного розв’язання наявних у цій сфері суперечностей. Механізми публічного адміністрування – це спеціальні засоби, що забезпечують здійснення регулюючого впливу публічних адміністрацій на соціально-економічні територіальні системи різних рівнів
(села, селища, райони у містах, міста, райони, області, Автономна республіка
Крим, уся країна) з метою забезпечення гідних умов життєдіяльності людей, що проживають у державі, та громадян України, що тимчасово проживають за її межами [9].
Найбільші суперечності у системі публічного адміністрування пов'язані із тим, що на регіональному та районному рівнях його одночасно та стосовно одних й тих самих об'єктів (соціально-економічних територіальних комплексів) здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на реалізацію інтересів різних суб'єктів: держави та конкретних територіальних громад. Крім того, внутрішні протиріччя притаманні й системі органів місцевого самоврядування, які являють собою форму владної самоорганізації діяльності жителів таких адміністративно-

64 територіальних одиниць як область, район, місто, район у місті, селище, село, але влада їм надана та регламентується державою, її законодавчими актами.
Виходячи з цього, у складі механізмів публічного адміністрування за системами владних суб'єктів виділяють державні механізми публічного адміністрування, механізми здійснення публічного адміністрування через органи місцевого самоврядування та механізми взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування.
Забезпечення плідної взаємодії державних органів влади та системи місцевого самоврядування є досить актуальним завданням удосконалення системи публічного адміністрування в Україні, бо на сьогодні виникає багато проблем, що пов’язані із перетинанням їхніх функціональних зон на місцевому рівні управління державою, а також складністю взаємоузгодження інтересів, які вони представляють. Для забезпечення цієї взаємодії потрібна ціла низка механізмів, що повинна забезпечити співпрацю, наприклад, районних державних адміністрацій та сільських (селищних) рад, обласних державних адміністрацій та міських рад обласних центрів, центральних органів влади та обласних рад тощо. Ці механізми мають бути досить гнучкими, враховувати можливість виникнення великого спектру проблемних ситуацій, які вони мають врегульовувати, щоб не виникало необхідності постійно змінювати їх залежно від ступеня розвитку суперечностей між різними органами державного управління та місцевого самоврядування.
При побудові державних механізмів публічного адміністрування, механізмів управління розвитком обласних та районних соціально-економічних комплексів країни через органи місцевого самоврядування та механізмів взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування необхідно враховувати сучасні тенденції до децентралізації системи публічного адміністрування та можливі зміни у законодавстві, що регламентує діяльність органів влади на місцевому рівні. Так, наприклад, на теперішній час до основних завдань місцевих державних адміністрацій віднесено виконання регіональних програм розвитку, підготовка та виконання відповідних бюджетів, хоча для демократичного суспільства має бути очевидним виконання цих завдань органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси усіх громад та громадян, що проживають в регіоні.
Зважаючи на наявність кількох рівнозначних етимологічних підходів до трактування поняття механізму, всі існуючі механізми (в тому числі і механізми публічного адміністрування) з метою їх формування, дослідження та удосконалення доцільно підрозділити на три досить відмінні один від одного типи: механізми-знаряддя, що призначені для досягнення конкретної мети або здійснення цілеспрямованого впливу на який-небудь об'єкт або його оточення шляхом застосування одного або кількох узгоджених та відповідних до справи засобів; механізми-системи, які надають можливість представлення будь-яких систем у якості механізмів, що відображають сукупність взаємодій між усіма
їхніми підсистемами та елементами; а також механізми-процеси, що являють собою визначену послідовність здійснення певних дій щодо перетворення

65 об’єктів, на які вони спрямовані, та відображають зміни у стані цих об’єктів під впливом зовнішніх або внутрішніх факторів [9].
Таким чином, за особливостями побудови механізми публічного
адміністрування поділяються на цільові (спрямовані на досягнення певної мети) механізми публічного адміністрування, механізми функціонування системи публічного адміністрування на різних етапах суспільного розвитку країни та механізми здійснення процесу публічного адміністрування різними владними органами та окремими посадовими особами.
Цільові механізми публічного адміністрування використовуються як органами державної влади, так і органами місцевого самоврядування як знаряддя для здійснення цілеспрямованих перетворень у функціонуванні або розвитку конкретних об’єктів публічного адміністрування. Частіше за все механізми цього типу трактуються як сукупність способів, методів, важелів,
через які суб’єкт публічного адміністрування впливає на об’єкт чи групу
об'єктів управління для досягнення певної мети. При цьому кожний цільовий механізм публічного адміністрування являє собою сукупність спеціально підібраних для розв'язання наявних суперечностей та вирішення проблемної ситуації взаємоузгоджених методів управління, через використання яких здійснюється практичний вплив органів публічного адміністрування на соціально-економічну територіальну систему країни, її підсистем або елементів для забезпечення досягнення конкретної мети, що сприятиме розвитку всієї системи або її складових в обраному стратегічному напрямку із додержанням низки визначальних принципів.
Виходячи з набору методів, що можуть входити до складу цільових
механізмів публічного адміністрування, ці механізми підрозділяються на адміністративні (у тому числі організаційні та розпорядчі), правові, економічні, політичні, соціальні, психологічні, моральні та етичні, а також комбіновані механізми, які у свою чергу можуть включати будь-який набір різноманітних методів
(наприклад, адміністративно-правові, соціально-психологічні, організаційно-економічні тощо).
До переліку цільових механізмів публічного адміністрування доцільно додати також інформаційні механізми, що засновані на використанні
інформаційних методів, які не завжди враховуються у переліках, представлених у наукових джерелах, але на сьогодні є дуже важливими та дійовими. Так, жоден з цільових механізмів, ані адміністративний, ані правовий, ані політичний чи будь-який інший не може бути використаний без передачі
інформації, яка орієнтує поведінку людей, громад різного рівня чи організацій відповідно до встановлених державою цілей. Із розвитком інформаційних технологій використання інформаційних механізмів, в тому числі державних
інформаційних механізмів, стає все більш поширеним та дійовим.
Чинний
механізм
функціонування
системи
публічного
адміністрування представляє структуру системи публічного адміністрування, яка відповідає діючому законодавству, наявні зв'язки між її підсистемами та усіма органами, що входять до їх складу, а також особливості функціонування

66 системи публічного адміністрування та взаємодію між її елементами. На
сьогодні система публічного адміністрування в Україні складається з органів державної влади (Президент, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів
України, центральні органи виконавчої влади, їх територіальні представництва, місцеві державні адміністрації, органи юстиції України) та органів місцевого самоврядування (обласні, районні, міські, районні в містах (у разі їх створення), сільські та селищні ради), що знаходяться у безперервній взаємодії, виконуючі покладені на них функції. Складності чинному механізму функціонування системи публічного адміністрування додає змінюваність усіх елементів системи, зв'язків між ними та середовища, в якому він діє [
4
].
Механізми здійснення процесу публічного адміністрування являють собою чітко вибудувані послідовності дій, реалізація яких забезпечує здійснення публічного адміністрування відповідними органами або їх посадовими особами шляхом поступових перетворень у стані об'єктів публічного адміністрування.
Складовими структури механізму зазвичай визначаються: суб’єкт і об’єкт управління; цілі, принципи, функції, методи, інформація, технологія та технічні засоби.
Суб’єкт і об’єкт є найпершими елементами механізму управління, саме
їх взаємодія відображена у нормативних документах, що регламентують вплив держави на будь-яку сферу життєдіяльності суспільства.
У системі державного управління об'єктом управління виступає
суспільство, суспільна діяльність, а суб'єктом - органи виконавчої влади.
Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб'єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення [
4
].
Суб'єкт управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання, тобто це система, що управляє.
У державному управлінні до суб'єктів управління належать: органи ви-
конавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керівний склад
цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).
Об'єктом соціального управління є все суспільство, яке не може
існувати поза ним, для якого управління є іманентним елементом. Основними
об'єктами державного управління слід вважати підпорядковані об'єктам
органи
виконавчої
влади,
сектори
державного
управління,
галузі
промисловості, державні установи, організації і підприємства, підвідомчі
органам виконавчої влади.
Об'єкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі

67 суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють.
Суб'єкт і об'єкт управління перебувають у постійній динамічній взаємодії, в процесі якої виникають управлінські відносини. Взаємодіючи, суб'єкт і об'єкт утворюють процес управління.
Управлінські відносини – це відносини людей стосовно здійснення функцій управління.
Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо- вольового та організаційного характеру [8].
Ці відносини типу «влада - підпорядкування» можуть мати різний ха- рактер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними
(субординації) і неформальними (координації), галузевими (відносини в межах однієї галузі), міжгалузевими (відносини між органами різних галузей),
територіальними (у межах одного регіону), міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві та ін.
Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта)
і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх доведення до виконавця - об'єкта управління.
Зворотний зв'язок, який надає інформацію про стан об'єкта і його діяльність щодо виконання рішень, є базою формування відповідних впливів на об'єкт управління. Зворотний зв'язок дає можливість знаходити найбільш оптимальні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління.
Важливою складовою управлінського механізму є принципи, їх дотримання забезпечує створення умов для ефективного прояву об’єктивних законів. Для механізмів державного управління важливим є урахування як управлінських принципів, так і тих, що стосуються певної галузі, пов’язаних з законами функціонування економіки чи соціуму або окремих сфер його життєдіяльності.
Усі учасники відносин намагаються реалізувати власні цілі шляхом виконання певних дій. Механізм державного управління має передбачати для них такі функції, які забезпечать досягнення мети найбільш економічним шляхом. Це, перш за все, основні функції (планування, організація, мотивація, контроль) і виконання або участь у виконанні головних і допоміжних.
Обов’язковою складовою
є
методи.
Враховуючи цілеспрямовану самоактивність і самокерованість об’єктів державного управління, доцільно розглядати у такому механізмі не тільки методи впливу суб’єкта на об’єкт, а засоби і конкретні форми взаємодії усіх учасників. При цьому уваги потребують усі групи методів: організаційні (адміністративні), правові, економічні, соціально-психологічні.
Перш за все, до складу механізмів здійснення процесу публічного

68 адміністрування повинні бути включені процесні механізми, що реалізуються
Президентом України, Верховною Радою України, органами державної виконавчої влади, органами юстиції та органами місцевого самоврядування.
Оскільки процеси публічного адміністрування, що здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування на різних рівнях управління мають свої особливості та є досить складними (складеними), то для них мають бути розроблені окремі процесні механізми.
Подальша деталізація процесних механізмів публічного управління вимагає розроблення технології їх реалізації кожною посадовою особою залежно від посади, яку вона обіймає, та конкретних функцій, що їй приписані.
Саме через технологію публічного адміністрування розкривається поопераційний зміст діяльності працівників органів державного управління та місцевого самоврядування щодо управління розвитком соціально-економічних територіальних систем усіх рівнів: від держави до села, селища, міста.
Технологія публічного адміністрування являє собою детальний опис дій, що мають бути послідовно, у належний спосіб та із застосуванням конкретних засобів та прийомів здійснені суб'єктом публічного адміністрування (організацією чи конкретною посадовою особою) для досягнення певної мети. Чітко прописані у технології процедури здійснення публічного адміністрування регламентують напрямок та послідовність дій працівників, виключають використання неефективних прийомів, надають керівникам впевненості щодо раціональності дій підлеглих та отримання бажаного результату [4].
Будь-яка технологія передбачає наявність суб’єкта праці, її предмета, засобів і методів, цілей діяльності. В управлінні суб’єктом праці є керуючий орган (місцева державна адміністрація, виконком місцевої ради тощо), колектив
(збори акціонерів, місцева рада, рада директорів тощо), людина – керівник установи або структурного підрозділу, голова міської (сільської, селищної) ради та ін. Вони приймають управлінські рішення, створюють умови для їх виконання. Предметом праці в управлінні є інформація, свідомість, психіка та поведінка людини, відносини, взаємодія в колективі чи в суспільстві.
Підготовка будь-якого рішення передбачає збір і обробку різноманітної
інформації. Управлінський вплив спрямовується на людину – підлеглого, виконання рішення передбачає певні зміни в його поведінці, свідомості, психіці. Різноманітністю відрізняються засоби управлінської праці, до переліку яких доцільно відносити владу, нормативні акти, апарат управління, організацію, слово, традиції, моральні норми, інформаційно-аналітичну та організаційну техніку, засоби масової інформації. Для здійснення впливу на
інших людей обов’язковою умовою є наявність відповідних здатностей і можливостей, тобто влади. Вимоги суб’єкту управління відображаються у нормативних актах (законах, постановах, наказах, розпорядженнях тощо).
Рішення, ухвалене суб’єктом управління, має бути доведене до безпосередніх виконавців, для цього необхідно здійснити декомпозицію мети, сформулювати конкретні завдання, визначити строки і відповідальних, створити умови для їх

69 розв’язання (ресурсне забезпечення, мотивацію, контроль).
Значну дію на працівників і взагалі громадян справляє організаційна
культура, тобто сукупність традицій, норм, правил поведінки, що складаються в певних трудових колективах, населених пунктах, професійних спільнотах в країні в цілому. Суб’єкт управлінської праці має відслідковувати, аналізувати її стан, впливати на цілеспрямований розвиток. Велике значення для підвищення якості процесу управління має стан інформаційно-аналітичної та організаційної техніки, яка забезпечує ефективний зв’язок в установі (чи управлінській підсистемі) з зовнішнім середовищем, опрацювання великих обсягів
інформації.
Методів праці в управлінні (у тому числі і в державному) теж доволі багато: адміністративні, правові, організаційні, економічні, соціально- психологічні. Для вирішення певної проблеми доцільно створити необхідні правові умови (сформувати чи змінити законодавчі акти), здійснити адміністративний і організаційний вплив (створити чи реорганізувати установу, структурний підрозділ, видати накази, затвердити відповідні положення,
інструкції, регламенти), забезпечити бюджетне чи інше фінансування, відповідну матеріальну винагороду конкретним виконавцям, сформувати певний соціально-психологічний клімат (позитивний емоційний стан, можливість для професійного і кар’єрного зростання, впевненості у стабільному майбутньому тощо).
Діяльність із здійснення публічного адміністрування передбачає
виконання багатьох процедур та операцій, які можуть бути поєднані відповідно до рівня ієрархії та особливостей об'єкта управління. У зв'язку з цим
можна виділити системи технологій публічного адміністрування на рівні
держави (виконання зовнішніх і внутрішніх функцій, діяльність та взаємодія гілок влади, прийняття державних нормативно-правових актів, регулювання макроекономічних, соціальних та інших загальнодержавних процесів), на рівні
регіону (контроль з додержанням норм Конституції та законів України, регулювання соціально-економічного розвитку територій, взаємодія органів державного управління та місцевого самоврядування), а також на районному та
базовому рівнях суспільного управління. Усі зазначені процеси здійснюються конкретними людьми у певних установах, тому наведений перелік має бути доповнений розгалуженою системою технологій виконання управлінських процедур в усіх органах публічного адміністрування [4].
Форми, методи та стиль публічного адміністрування
Публічному адмініструванню притаманні певні форми, методи та стилі діяльності.
Форма діяльності – уніфікований за зовнішніми ознаками, формалізований вид результатів конкретних дій органу управління, його структурних підрозділів та службових осіб, спрямованих на досягнення поставленої мети. Виділяють декілька видів форм управлінської діяльності: нормативно-правові (становлення норм права); застосування норм права;

70 організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату органів влади; позаапаратної організаційної діяльності; матеріально-технічного забезпечення.
1) Нормативно-правові форми адміністрування пов’язані з виданням актів, які встановлюють норми права та в сукупності створюють законодавчо- правову базу регулювання процесів функціонування та розвитку суб’єкту та об’єкту державного управління – закони, укази, постанови, розпорядження, рішення, положення, інструкції, правила, порядок, вони містять правові норми
(правила поведінки), розраховані на невизначене заздалегідь, широке коло осіб
(підприємств, установ, організацій), на невизначений термін часу та невизначені наперед умови.
2) Форми застосування норм права, відповідно до компетенції органу
влади. До їх складу відносяться форми здійснення юридично значущих дій: видача документів, складання актів, протоколів, укладання цивільно-правових договорів, подання обов’язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів управління як позивачів чи відповідачів у судах, запровадження економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого та відомчого характеру тощо.
3) Форми організаційного регламентування внутрішньої роботи
апарату та налагодженням взаємодії з керованими об’єктами. До організаційних форм внутрішнього характеру відносяться: розподіл службових обов’язків; заходи доцільного поєднання єдиноначальності та колегіальності;
інструктування службовців та роз’яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів; встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка до проведення засідань, нарад.
4) Форми позаапаратної організаційної діяльності: інспектування, проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування керованих об’єктів, громадян, з метою врахування громадської думки та коригування управлінської діяльності, надання практичної допомоги. Саме форми позаапаратної організаційної діяльності забезпечують демократичність стилю взаємодії з керованими об’єктами [
4
].
Методи управління – представляють собою сукупність універсальних та спеціальних способів і прийомів, які застосовуються органами влади при здійсненні тих чи інших функцій державного управління або в процесі розробки, прийняття та реалізації рішень щодо впливу на керовані об’єкти. За
змістовною характеристикою доцільно розглянути такі групи методів: правового регулювання, організаційно-розпорядчі
(адміністративні), економічні, соціально-політичні, соціально-психологічні та морально-етичні
(рис.).
1) Методи правового регулювання за своїм змістом є сукупністю способів додержання законності, забезпечення підпорядкованості державного управління чинним правовим нормам. Діяльність в сфері правового регулювання базується на застосуванні методів розроблення та видання юридичних норм, які упорядковують відносини: між органами влади та суспільством, громадянами; між органами державного управління згідно з

71 визначеним їх правовим статусом і розподілом повноважень. Це створює умови чіткого регулювання налагодження та практичного здійснення зв’язків по субординації та координації між всіма учасниками державно-управлінських процесів.
2) Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи базуються на владі, дисципліні, відповідальності але, на відміну від наведеної вище класифікації, їх доцільно поділити на три основні підгрупи:
- організаційно-стабілізуючі методи, що встановлюють склад елементів системи та сталі зв’язки між ними. До них відносяться: регламентування, нормування, інструктування;
- методи розпорядчого змісту, що фіксують організаційні зв’язки, які склалися на поточний момент. До них відносяться: винесення постанови, підготовка наказів, розпоряджень, вказівок, резолюцій.
- методи дисциплінарного характеру, що призначені для підтримання стабільності організаційних зв’язків через дисциплінарні вимоги та систему відповідальності.
3)
Економічні
методи спираються на економічні
інтереси господарюючих суб’єктів та всієї системи, що означає: узгодженість цілей окремих об’єктів з метою розвитку регіону та держави в цілому; диференціація економічних методів, які забезпечують одержання бажаного результату від керованого об’єкту через ліцензування, квотування, оподаткування, бюджетну систему тощо. Економічні методи є впливовим способом спрямування діяльності об’єктів управління в потрібному напрямку. Це певною мірою обмежує свободу прийняття управлінських рішень на керованому об’єкті економічною доцільністю без безпосереднього втручання в його діяльність.
4) Соціально-політичні методи спрямовані на створення умов для підвищення трудової та політичної активності громадян, формування і задоволення їх потреб щодо підвищення соціального статусу в суспільстві. До
їх складу відносяться підходи до розроблення державної соціальної політики з урахуванням інтересів всіх верств населення, але з наданням першочергової уваги соціальному забезпеченню найуразливішого контингенту. Ця група методів безпосередньо спрямована на підвищення рівня зайнятості населення, реалізацію їх творчого потенціалу, поліпшення побутових умов життя, розвиток соціальної інфраструктури. Широке розповсюдження одержали такі соціально-політичні методи як роз’яснення, пропаганда, політична агітація.
5) Соціально-психологічні методи спираються на об’єктивні закони соціального розвитку та закони психології. Соціальні методи управління представляють широкий спектр засобів політичної освіти, морального стимулювання, формування організаційної культури, етичного виховання, залучення громадян до участі в соціальному управлінні.
Соціально-психологічні методи визначають напрямок, способи та прийоми впливу на формування та розвиток колективу та суспільства, а також на процеси, що в них здійснюються. Серед них виділяють: спонукання, роз’яснення, залучення, примус тощо. Поєднання, доцільне сполучення

72 вказаних методів повинно бути спрямоване на гармонічний розвиток особистостей з метою підвищення їх трудової активності та ефективності діяльності, вони переважно стосуються формування відносин.
6) Морально-етичні методи спрямовані на формування системи ціннісних орієнтирів, застосування способів усунення проявів бюрократизму, подолання прихованого чи відкритого опору організаційним змінам, зміни політики відносно добору кадрів, погіршення мікроклімату в колективі тощо.
Морально-етичні методи базуються переважно на мотиваційних заходах
(заохочення, стягнення) та виховних мірах, роз’ясненні, переконанні, виробленні навиків етичної поведінки у відносинах з оточуючими людьми.
Використання методів, віднесених до цієї групи, створює умови здійснення адміністративної діяльності з додержанням встановлених моральних норм [
4
].
Стиль керівництваспосіб прийняття рішень та передачі завдань підлеглим. Стиль, як науковий термін, використовується в різних наукових дисциплінах: філософії, лінгвістиці, літературознавстві, мистецтвознавстві, естетиці, психології тощо. Філософська наука вказує на прямий взаємозв’язок понять ―стиль‖ та ―діяльність‖. Відмітною рисою поняття стилю є те, що само по собі воно не має значення, а набуває реальне смислове наповнення тільки по відношенню до певного виду людської діяльності й творчості. Поняття стилю є вторинним відносно діяльності.
Стиль не є жорсткою, однозначно заданою програмою, а виникає та набуває впливу лише на фоні цінностей, в тій чи інший сфері людської діяльності. Будучи явищем, яке має властивості адаптації, стиль, з одного боку, орієнтує державно-управлінську діяльність відповідно до системи норм та цінностей, прийнятих у суспільстві, а з іншого – сам виступає носієм певних
ідеалізованих характеристик.
Стиль управління розглядається як сукупність прийомів, способів, методів функціонування органів державного управління, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб, тобто увага акцентується на змісті їх діяльності, ролі, можливостях, впливу тощо.
Кожен з суб’єктів управлінських відносин має свій неповторний набір стилістичних рис, обумовлених специфікою керівної діяльності в різних функціональних сферах. Управлінський стиль формує імідж влади – стійку уяву про методи діяльності суб’єктів керівного впливу.
Стиль державно-управлінської діяльності можна визначити як форму здійснення керівного впливу суб’єкту на об’єкт державного управління відповідно до об’єктивних закономірностей суспільного розвитку, інтересів держави та соціальних потреб громадян. Стиль є соціально ціннісною характеристикою в державному управлінні, його важливою категорією, яка виступає необхідним засобом удосконалення [
4
].
На формування стилю впливають наступні чинники:
− законодавчо закріплені норми поведінки службовців;

73
− індивідуальні характеристики особистості (темперамент, уроджені здатності);
− виховання (особиста культура, мораль, відповідальність);
− компетентність (фахові правові та науково-теоретичні знання);
− комунікативність (лідерство, спілкування);
− досвідченість (життєвий та практичний досвід управлінця за певним напрямком);
− управлінській стиль більш високого рівня керівництва;
− ціннісна орієнтація (налаштованість на інновації, неординарні ідеї).
Кожний управлінець володіє власним складним набором відповідних характеристик, які й створюють той чи інший стиль діяльності.
Загальний управлінський стиль кожної групи є сукупністю відповідних стилів діяльності її членів, тому в даному розумінні, стиль індивідуального рівня виступає складовою стилю рівня організаційного.
Основними чинниками формування стилю державно-управлінської
діяльності на організаційному рівні є:
− специфіка державно-управлінської діяльності;
− законодавче регулювання державно-управлінських відносин;
− організаційна культура.
Стиль державно-управлінської діяльності загальнодержавного рівня, безпосередньо впливає на всі суспільні процеси, які відбуваються в країні.
Враховуючи масштабність та складність завдань, що стоять перед вищими органами управління державою, даний рівень можна охарактеризувати як політичний.
На державному рівні стиль відображає систему пріоритетів і цінностей, прийнятих у суспільстві, характеризує ставлення держави до громадянина.
Характерною відмінністю загальнодержавного стилю є те, що він складається не тільки під впливом внутрішнього, а й зовнішнього середовища, формуючи міжнародну суспільну думку. Прагнучи бути рівноправним членом співтовариства провідних країн світу, держава бере на себе певні обов’язки з дотримання відповідних стандартів внутрішніх взаємовідносин між владою та громадянами. Так, інтеграційна спрямованість політики України вимагає забезпечення належного рівня розвитку економіки, наближення законодавства до норм Європейського союзу, безперечного дотримання прав та свобод громадян.
До основних чинників стилю державно-управлінської діяльності на
загальнодержавному рівні слід відносити:
− ступінь складності вирішуваних задач;
− політичний режим;
− рівень економічного розвитку країни;
− реальний ступінь забезпечення прав та свобод людини;
− імідж країни на міжнародному рівні;
− ступінь координованості роботи гілок влади;
− національна свідомість та патріотизм громадян [
4
].

74
Ефективним вважається такий стиль, який забезпечує найкращі результати та відповідає визначеним суспільним цінностям, найбільш поширена типологія стилів передбачає їх поділ на: авторитарний; демократичний; ліберальний.
Авторитарний стиль орієнтується на завдання, характеризується жорстокою постановою мети та небажанням поступитися своєю сформованою думкою. Авторитарний стиль має такі форми: патріархальний - відносини
―батьки-діти‖; харизматичний - унікальні якості лідера; автократичний - жорстока підлеглість керівникові; бюрократичний - ієрархічна структура, деперсоніфікація.
Ліберальний стиль при вмілому застосуванні, коли керівник не втрачає важелів впливу, отримує великі позитивні результати за рахунок свободи при прийнятті рішень керованими об´єктами. Такий стиль орієнтується на результат, забезпечений високим рівнем праці та трудової моралі. Разом з тим, ліберальний стиль невтручання може привести до анархії та безладдя, неможливості управляти.
Демократичний стиль керівництва знаходиться між цими двома протилежними стилями. Він передбачає участь всіх членів організації у вирішенні управлінських проблем. Керівництво, яке застосовує демократичний стиль орієнтується на людей, здійснює свою діяльність за результатами співробітництва працівників та керівників. Такий стиль збільшує мотивацію персоналу, його налаштованість на досягнення загальної мети.
Безумовно, стиль може змінюватися в залежності від поведінки об’єкту управління, його зрілості та можливостей, тобто поточна робота з керованими об’єктами потребує адаптації стилю роботи, використання ситуативного стилю.
Форми управлінської взаємодії з керованими об’єктами залежать від обраного стилю та методів управління. Не існує єдиного, найкращого стилю поведінки суб’єкту управління. Слід ширше впроваджувати ситуаційний стиль, який дозволяє пристосовувати державно-управлінську діяльність до вимог конкретної ситуації [
4
].


Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал