Л. С. Коновалов



Скачати 70.93 Kb.

Дата конвертації14.07.2017
Розмір70.93 Kb.

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку
1
УДК 35.073.52:351.72
Л. С. КОНОВАЛОВ
ОСНОВНІ ПРОЦЕДУРИ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО АУДИТУ
ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ ПУБЛІЧНИХ КОШТІВ
Конкретизовано процедури механізму державного аудиту ефективності
використання публічних коштів. Розглянуто процедури вибору об’єкта аудиту,
встановлення цілей аудиту, визначення основних підходів до проведення аудиту,
вибір орієнтирів аудиту, виявлення наявних ресурсів аудиту, попередню оцінку
наслідків аудиту.
Ключові слова: державний аудит, ефективність використання публічних коштів, процедури аудиту.
The paper specifies procedures for auditing the effectiveness of the mechanism
of public audit of public spending efficiency. Procedures for audit object choice,
setting audit objectives, identifying key approaches to audit, the choice of audit
landmarks, identifying available audit resources, pre-evaluation of the audit results
have been considered.
Key words: public audit, effectiveness of public spending, audit procedures.
На сьогоднішній день є об’єктивні передумови для впровадження нового виду державного фінансового контролю – аудиту ефективності використання державних ресурсів, який робить виклик бюрократії та корупції. Це спосіб, за допомогою якого платники податків, громадськість мають змогу дізнатись, яким чином влада витрачає публічні кошти і який результат отримано. Однак упровадження аудиту ефективності вимагає певних змін, модернізації низки сформованих у державі систем управління фінансовими потоками (особливо бюджетного процесу), упровадження міжнародних стандартів звітності,
коригування функцій фінансових відомств країни, та ін. У 2004 – 2007 рр.
Кабінетом Міністрів України та Державною контрольно-ревізійною службою
(нині – Державна фінансова інспекція України) було розроблено декілька документів [1 – 3], які заклали основи проведення державного фінансового аудиту використання публічних коштів. Утім, його науково-методичне та організаційно- правове забезпечення потребує глибшого опрацювання на основі зміни всієї
філософії управління публічними коштами з акцентом на ефективність їх витрачання. У зв’язку з цим очевидна актуальність даного дослідження,
орієнтованого на систематизацію основних процедур, які у сукупності складуть основу механізму державного аудиту ефективності публічних коштів.
Теоретико-методологічні основи та практичні механізми реалізації
державного фінансового аудиту є предметом досліджень В. Немченко, Н. Рубан,
І. Стефанюка та ін. Однак аудит ефективності використання державних фінансових ресурсів та активів знаходиться на стадії становлення, і, незважаючи на те, що

Теорія та практика державного управління. Вип. 3 (42)
2
вже зроблено перші кроки в широкому і активному його використанні, необхідно вирішення комплексу завдань з перетворення його в розповсюджений і звичний механізм контролю. Це вимагає вдосконалення теоретико-методичних засад державного аудиту ефективності використання публічних коштів.
Метою статті є конкретизація і упорядкування основних процедур механізму державного аудиту ефективності використання публічних коштів, комплексне застосування яких сприятиме розширенню поля застосування аудиту ефективності, активного його використання для інституційного забезпечення процесів модернізації економіки та переходу суспільства до нового етапу розвитку.
Вихідною процедурою механізму державного аудиту ефективності
використання публічних коштів є вибір об’єкта аудиту [4]. Це надзвичайно важлива стадія даного виду контролю і до того ж досить складна, оскільки потребує
професіоналізму, політичної інтуїції, стратегічного мислення. Вдалий вибір об’єкта аудиту – це половина майбутнього задовільного результату.
При виборі об’єкта аудита повинні враховуватися такі ключові критерії:
– важливість об’єкта перевірки (об’ємність, впливовість тощо);
– релевантність пропонованих видів контролю статусу контрольного органу;
– реальність здійснення адекватної аудиторської перевірки (чи аудит даної
сфери витрат є можливим).
Основоположний підхід до проведення аудиту ефективності витрачання державних коштів представлений на рисунок.
Рисунок. Підхід до проведення аудиту ефективності витрачання публічних коштів
Затвердження об’єкта аудиту
Підготовка звіту
Формулювання цілей аудиту
Визначення напрямків (масштабів) перевірки. Вибір методики
(підходів). Розробка критеріїв
Розробка програм перевірки. Виконання процедур, передбачених у рамках перевірки. Збір та оцінка фактичних даних
Підготовка матеріалів про результати перевірки. Формулювання висновків. Опрацювання рекомендацій

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку
3
Аудиторські перевірки повинні мати чітко поставлені цілі, що не виключає
можливості вирішення в процесі аудиту низки завдань, які не ставилися на проектній стадії. Цілі аудиту зазвичай мають форму питань про результативність діяльності, на які, як передбачається, аудит повинен дати відповіді (наприклад,
досягнуті результати, економічність або ефективність). В ідеалі цілі аудиту повинні
відповідати тим результатам, яких досягли організації або функціональні напрями.
Проблема цілей аудиту ефективності пов’язана з проблемою використання прямої звітності. Існуюча звітність поки не дозволяє (у більшості випадків) дати оцінку ефективності використання державних коштів. До того ж недосконалість звітності (відсутня можливість оцінити результативність діяльності більшості
відомств, а також використання функціонально-орієнтованих напрямків витрачання ресурсів) дозволяє в масовому порядку представляти результати роботи в позитивному плані. Аудит ефективності змушений ґрунтуватися на прямій звітності,
проте необхідні серйозні доповнення цієї офіційної інформації реальною оцінкою того, що відбувається. Аудит повинен не тільки застерігати щодо неефективних методів роботи, але виявляти і сприяти поширенню прогресивних методів.
Один зі способів посилення аналізу економічності, результативності та ефективності роботи уряду полягає в тому, щоб дослідити процес функціонування державного сектора по відношенню до:
– задач бюджетних програм, які повинні бути сформульовані досить чітко і
дозволяти визначити бажані результати;
– фінансових, трудових, матеріальних та інформаційних ресурсних витрат;
– фактичних наслідків або результатів, як очікуваних, так і несподіваних.
Ураховуючи розмір, складність і різноманітність бюджетних витрат, важко знайти якийсь прийнятний спосіб оцінки їх загальної ефективності. Як наслідок,
аудиту ефективності піддаються окремі функції, види діяльності, програми або виробничо-технологічні операції. Необхідно розробити раціональну рамкову структуру програм проведення аудиту ефективності використання ресурсів з мінімальними вимогами до параметрів ефективності як бюджетного процесу в цілому, так і по окремих напрямках витрачання фінансових ресурсів.
Існує низка підходів до проведення аудиту, однак найбільш загальними є аналіз методів, аналіз результатів, аналіз конкретних ситуацій, обстеження і використання наявних даних [4]. Хоча аудит ефективності, як правило, передбачає аналіз результатів або конкретних ситуацій, бувають випадки, коли він представляє собою аналіз методів.
Цей підхід є аналогом підходу до аналізу фінансової звітності по процесах контролю чи перевірки на відповідність технічним вимогам. Аудитор аналізує існуючі системи планування, організації, контролю та моніторингу, пов’язані із видом діяльності, який підлягає аудиту. Цей підхід включає інтерв’ю з менеджерами і перевірку документації,
наприклад бюджетів, фінансових звітів, програмного керівництва, річних чи інших планів, посібників з реалізації окремих методів, передачі повноважень і вимог до складання звітів. Це зазвичай означає, що методи роботи повинні бути піддані аналізу

Теорія та практика державного управління. Вип. 3 (42)
4
відповідно до встановлених критеріїв або передбачуваної моделі контролю. Вони повинні бути проаналізовані поряд з іншими об’єктами з метою забезпечення обґрунтованості аудиту відповідно до законодавства та рішеннями уряду, внутрішньої
узгодженості та практичної застосовності.
Ступінь довіри до аудиторів при аналізі методів впливає на оцінку ризику і,
отже, на необхідний обсяг незалежної перевірки. Крім того, точність інформації,
зібраної економічним об’єктом і отриманої з баз даних, також буде залежати від ступеня внутрішнього контролю над збором даних. Оцінка адекватності методів наміченим цілям проводиться за допомогою низки способів залежно від сутності
методу. Ці способи включають спостереження, аналіз баз інформації та дискусії.
Процедури аудиту ефективності використання державних коштів повинні
включати такі основні елементи:
– відповідно до загальних стандартів фінансового контролю необхідно провести визначене і документально-інструктивне закріплення порядку дій і взаємин конкретного кола посадових осіб державних контрольних органів (аудиторів,
інспекторів, ревізорів та ін.) з приводу організації, обліку, аналізу, складання висновків тощо у процесі реалізації аудиторських заходів, орієнтованих на оцінку ефективності;
– визначення нормативних документів і джерел інформації, що використовуються для контролю ефективності, визначення порядку руху функціонально-орієнтованих документів;
– виявлення “критичних точок” аудиту ефективності для оцінки ключових аспектів контрольованих об’єктів;
– систематизацію методів аудиту ефективності та критеріальних параметрів
(залежно від об’єкта контролю);
– формування банку даних про можливі типові чинники, порушення,
обставини, що знижують результативність та економічність використання державних коштів.
Стратегія вибору сфери аудиту включає: визначення тих видів діяльності
аудиторської організації, які застосовуються при всіх аудиторських перевірках;
вибір установ та організацій, функціональних галузей і секторів, що підлягають з плином часу перевірці; вибір програм або видів діяльності для перевірки [4].
З цією метою використовуються стандартні критерії: важливість сфери перевірки;
релевантність пропонованих видів ревізійної діяльності повноваженням аудиторської організації (можливість здійснити адекватну аудиторську перевірку).
Ураховуючи обсяги і багатоплановість державних витрат, необхідно вибрати орієнтири аудиту, тобто сфери діяльності для деталізованої перевірки, що є
частиною середньострокового і довгострокового планування аудиту. Критерії
відбору окремих напрямів видатків підрозділів або організацій достатньо багатопланові і можуть застосовуватися з урахуванням таких положень:
– обсяги вкладень державних ресурсів, включаючи фінансові, матеріальні
ресурси;

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку
5
– вплив на суспільство – значення витрат (програм) у контексті загального соціально-економічного розвитку;
– законодавча сприйнятливість (забезпечення відповідальності в державних організаціях за допомогою контролю з боку законодавчих органів влади);
– актуальність і публічна сприйнятливість (актуальність об’єкта з позицій суспільного інтересу і сприйнятливості в даних умовах);
– конкретні заявки виконавчих органів влади (вони можуть, ґрунтуючись на вже наявній інформації, отриманій під час здійснення програми, попросити провести оцінку ефективності конкретної програми витрат або схеми її реалізації).
На етапі виявлення наявних ресурсів аудиту здійснюється ув’язка передбачуваних перевірок з наявними ресурсами і навантаженням співробітників,
а також створення збалансованої програми перевірки. Керівництво визначає
взаємозв’язок між ресурсами і передбачуваними підсумками на основі
стратегічних планів, складених організацією. Після узгодження цих питань необхідно вирішити такі завдання:
– розгляд і затвердження стратегічних планів проведення аудиторських перевірок за пріоритетними областями;
– встановлення стратегії звітності на певний період часу;
– затверджує плани здійснення конкретних аудиторських перевірок, стежить за їх ходом і проводить обговорення сумнівних моментів;
– узгодження планів різних аудиторських перевірок.
Важливим фактором процесу планування є оцінка ризику ефективного функціонування економічного об’єкта. Ця оцінка вимагає, щоб аудитор оцінив ризик того, що адміністрація, у віданні якої знаходиться вид економічної діяльності,
що підлягає аудиту, здійснює управління недостатньо економно, продуктивно і
ефективно. Докази ризику для нормальної системи управління включають:
– бездіяльність адміністрації при виявленні недоліків;
– недоброзичливе ставлення до коментарів парламенту, уряду або засобів масової інформації;
– недосягнення намічених цілей, наприклад, зростання доходу або обслуговування клієнтів;
– висока плинність кадрів;
– значні недостачі або перевитрата;
– раптове впровадження програми;
– перехресний або неясний поділ обов’язків;
– програма або форма економічної діяльності, реалізована економічним об’єктом, яка дуже складна з точки зору системи управління і функціонує в невизначеному середовищі, швидше за все, має проблеми, пов’язані з ефективністю функціонування.
Найбільшу роль в остаточному виборі тем відіграє оцінка можливого внеску, який очікується від проведення аудиту. Концентрація уваги на результатах проведеного аудиту повинна бути забезпечена на всіх його етапах – від визначення потенційних тем до моменту подання звіту про результати і рекомендаціях.

Теорія та практика державного управління. Вип. 3 (42)
6
Попередня оцінка результатів аудиту повинна проводитися на етапі стратегічного планування. Очікувана вигода може набувати безліч форм, бажано висловити її
в кількісній формі, хоча це досить складно на етапі стратегічного планування.
Аналіз ризику неефективної роботи або ризику неадекватної економії,
продуктивності та ефективності вимагає визначення переліку потенційних тем аудиторської перевірки. Потім проводиться суб’єктивне ранжування цих тем за такими критеріями:
– загальна оцінка впливу аудиту;
– фінансова значимість;
– ризик для нормальної системи управління;
– значимість програми у виробничій діяльності економічної одиниці;
– спільне бачення програми, що характеризується її чутливістю до політики чи національною значимістю;
– ступінь охоплення останнім за часом проведеним аудитом.
До можливих параметрів високої складності і невизначеності результатів роботи об’єкта можна віднести:
– високу децентралізацію виробничих операцій з розвиненою системою відповідальності за прийняття управлінських рішень;
– велика кількість зацікавлених сторін;
– використання складної технології, яка швидко змінюється;
– вплив конкурентного середовища;
– суперечливі соціальні і політичні оцінки по проблемі розвитку даного об’єкта.
Значення конкретної теми аудиту визначається її важливістю в плані
організаційних наслідків для об’єкта. Це значення залежить від того, чи є даний вид діяльності другорядним порівняно з іншими, чи можуть недоліки, виявлені в даній сфері, відбитися на інших видах діяльності всередині економічного об’єкта.
Наприклад, невеликий організаційний підрозділ, що має низький рівень відповідальності, може відповідати за прийняття рішень, пов’язаних з довгостроковими стратегічними і виробничими наслідками для організації в цілому, її витрат та ефективності. Остаточне рішення щодо вибору тем аудиту приймається на основі комплексної оцінки та експертного ранжування основних вищевикладених факторів:
– сфера аудиту;
– характер впливу;
– фінансова значимість;
– рівень ризику для системи;
– значення теми.
Природно, облік даних факторів багато в чому є дискусійною проблемою,
результатом чого стає вибір теми аудиту.
Щоб дійти висновку про те, чи варто в найближчому майбутньому проводити аудиторську перевірку, доцільно експертно оцінити обсяг ресурсів,
необхідних для проведення передбачуваного аудиту (такі оцінки виробляються на етапі попереднього дослідження аудиту). На етапі стратегічного планування

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку
7
не можна скласти точний бюджет для кожної аудиторської перевірки, однак можна отримати оцінку витрат на проведення аудиту, включаючи транспортні та консультаційні витрати. Ці оцінки є істотною підмогою при визначенні загальних витрат і вигод по кожному проекту. Таким чином, може виявитися, що буде рекомендований не повний аудит, а невелика аудиторська перевірка, навіть якщо
її очікувані наслідки будуть дещо нижче. Аудиторські перевірки слід ранжувати на основі аналізу витрат і вигод.
Визначені процедури аудиту ефективності витрачання державних коштів представляють собою схему цілеспрямованих дій, якої повинні дотримуватися аудитори для досягнення своїх цілей і завдань у контрольних заходах. Процедури включають обґрунтування вибору об’єкта аудиту, установлення цілей аудиту,
визначення основних підходів до проведення аудиту, вибір орієнтирів аудиту,
виявлення наявних ресурсів аудиту, а також попередню оцінку результатів аудиту.
При розробці процедур аудиту доцільно використовувати правила
(стандарти) аудиторської діяльності, а також досвід зарубіжних країн. Однак не можна механічно переносити зарубіжні концепції і стандарти, розроблені на базі
національних управлінських систем, обліково-аналітичних особливостей,
специфіки державного устрою і управлінських структур у сучасну вітчизняну практику без адаптації до вітчизняних особливостей. З огляду на це, напрямком подальших досліджень може стати вивчення зарубіжного досвіду аудиту ефективності та можливостей його застосування в Україні.
Література:
1. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно- ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм :
постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 р. № 1017 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.
2. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно- ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів :
постанова Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 р. № 698 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.
3. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно- ревізійної служби аудитуно: фінансової та господарської діяльності : постанова
Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 р. № 1777 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.
4. Немченко В. В. Аудит : підручн. / В. В. Немченко. – К. : Центр учбової
літератури, 2012. – 540 с.
Надійшла до редколегії 25.06.2013 р.


Поділіться з Вашими друзьями:


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал