Конспект лекцій з дисципліни «Адміністративна реформа в Україні»



Сторінка1/10
Дата конвертації30.03.2017
Розмір1.99 Mb.
ТипКонспект
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
(Ф __- ___)

Міністерство освіти і науки України

Національний авіаційний університет

НАВЧАЛЬНО-НАУКОВИЙ ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ

Кафедра КОНСТИТУЦІЙНОГО І АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА


Конспект лекцій

з дисципліни «Адміністративна реформа в Україні»

за напрямом (спеціальністю) 7.03040101 «Правознавство»

Укладачі: к.ю.н., доцент Пивовар Ю.І., к.ю.н. Толкачова І.А., Базов О.В.

Конспект лекцій розглянутий та схвалений

на засіданні кафедри конституційного і адміністративного права

Протокол № ___від «___»_________2016 р.

Завідувач кафедри_____________________



Лекція № 1.1. Поняття адміністративної реформи

План лекції

  1. Передумови проведення в Україні адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи 1998 р.

  2. Мета і завдання адміністративної реформи.

  3. Напрями і етапи адміністративної реформи.

  4. Принципові засади функціонування виконавчої влади за Концепцією адміністративної реформи.

  5. Організаційне, правове, кадрове, фінансово-економічне, інформаційне, науково-просвітницьке забезпечення адміністративної реформи.

  6. Систематизація законодавства за Концепцією адміністративної реформи. Концепція реформи адміністративного права.

Література: [1], [9], [25], [27], [33], [37], [39], [46], [47], [49].

  1. Системні соціально-економічні реформи і модернізацію країни неможливо ефективно проводити без здійснення адміністративної реформи, оскільки існуюча система публічної адміністрації залишається недостатньо ефективною, не забезпечує надання якісних і в повному обсязі державних і комунальних, у тому числі адміністративних, послуг, не відповідає стратегічному курсу держави на демократію й європейські стандарти врядування.

Метою адміністративної реформи є побудова ефективної моделі врядування на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. Враховуючи те, що роль регіонів у побудові якісного модернізованого суспільства неухильно зростає, реформування публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях є виконанням суспільного замовлення на ефективні, відповідальні та відкриті інститути виконавчої влади і місцевого самоврядування та належне врядування.

Безпосереднім початком проведення в Україні адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента України від 2 жовтня 1997 р. № 1089 «Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи». Сама Концепція адміністративної реформи була схвалена Указом Президента України 22 липня 1998 р. № 822 та передбачала виконання цілісного комплексу заходів, спрямованих на формування ефективної системи державного управління. Вона торкнулася переважної більшості проблем побудови і функціонування цієї системи. Концепція, фактично, стала документом, який у довгостроковій перспективі визначав державну політику України щодо реформування у відповідній сфері.

Відповідно до Указу Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» адміністративна реформа є складовою державної, економічної, соціальної реформи, які відбуваються в країні. Вона передбачає докорінні зміни в організації практичного виконання завдань держави і суспільства.


  1. Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка відповідатиме потребам і запитам людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння, національним інтересам українському народу. Ця система державного управління має бути підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.

До основних завдань адміністративно-правової реформи в Україні відноситься:

  • формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

  • формування сучасної системи місцевого самоврядування;

  • запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування

  • надання державних та громадських послуг;

  • організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

  • створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

  • запровадження нового, більш досконалого адміністративно-територіального устрою.

Для здійснення цих завдань по проведення адміністративно-правової реформи необхідно по-перше створити нову законодавчу базу; по-друге, створити нову систему органів державного управління; по-третє, організувати перекваліфікацію старих кадрів та забезпечити навчання нових кадрів, і по-четверте, це забезпечити наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління.

  1. Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

Перший напрямок передбачає створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи. Правова база гарантуватиме ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій та сприятиме переходу до правових методів і форм здійснення державного управління в Україні та регламентуватиме діяльність нових інститутів, організаційних структур, нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, кадрове та інформаційне забезпечення функціонування вказаної системи.

Наступний напрямок передбачає реформування Кабінету Міністрів України – вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування-уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямків його діяльності, як:



  • вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства;

  • ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх виконанням;

У діяльності місцевих органів виконавчої влади, зокрема обласних державних адміністрацій, має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій з додержанням Конституції України і законів, а також здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням розпорядчо-виконавчих функцій районних державних адміністрацій. Особлива увага надається поетапності здійснення змін на рівні обласних державних адміністрацій, які є ключовою ланкою в реалізації державної політики уряду на територіальному рівні.

Також необхідно переглянути нормативно-правову базу щодо вдосконалення державної служби, прийняти Кодекс основних правил поведінки державного службовця. На наступних етапах адміністративної реформи мають бути реалізовані заходи, які разом узяті мають привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні.

Другий етап передбачає трансформацію низової ланки адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто) шляхом добровільного об'єднання на засадах положень Конституції адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних і громадських послуг. Другий етап охоплює черговий строк повноважень парламенту та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.

Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій. Під час цього етапу трансформації зазнають адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою.



4. Визначені у Концепції заходи реформування ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення мають такі: 

- пріоритетність законодавчої регламентації функцій, 

- повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади; 

- незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

- здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

- відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

- запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

- принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби).

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства взмозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям. Цей процес має грунтуватися на тому, що: 
1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому потрібно визначити перелік відповідних послуг, які потрібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання; 
2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовільнити потреби суспільства; 

3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір - чи користуватися, цією послугою, чи ні; 

4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів. У деяких випадках надання послуг на більш високому структурному рівні може бути обумовлено потребами економіки чи вимогами до якості надання послуги. 

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи. У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, повязані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.


    1. Організаційне забезпечення. Слід передбачити комплексний механізм організаційного забезпечення адміністративної реформи. Він має охоплювати головні складові адміністративних перетворень, зокрема: трансформацію системи органів виконавчої влади, державної служби адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування, окремих сфер державного управління.

Загальне концептуальне супроводження проведення адміністративної реформи здійснює Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи.

Для поточного керівництва запровадженням заходів по всіх напрямках реформування, що потребуватиме прийняття відповідних рішень і займатиме значний період, має бути призначена посадова особа з відповідним статусом (Віце-прем'єр-міністр або Міністр), наділена необхідними повноваженнями та забезпечена достатніми матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами. Доцільно, щоб у прямому підпорядкуванні цієї особи знаходилась постійно діюча робоча група, в яку мають бути залучені висококваліфіковані, досвідчені фахівці, у тому числі іноземні радники й експерти, які б працювали на постійній основі. На зазначену робочу групу слід покласти також координацію наукових досліджень щодо реформи державного управління і відповідного законодавства.

Щодо реформування державної служби окремі координуючі функції покладаються на Головдержслужбу при Кабінеті Міністрів України, а науково-методичні – на Українську академію державного управління при Президентові України.

Організаційне забезпечення трансформації адміністративно-територіального устрою доцільно покласти на структуру (відповідну раду, комісію), яка мала б утворюватися спільно з Верховною Радою та Президентом України.

Перетворення у системі місцевого самоврядування повинні забезпечуватись Координаційною радою з питань місцевого самоврядування при Президентові України та Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України.

Державний патронат за проведенням адміністративної реформи має здійснювати Президент України.


Правове забезпечення. Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Ця фундаментальна галузь українського публічного права органічно пов'язана з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого - важливий засіб, інструмент її здійснення.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

Під цим кутом зору, правове забезпечення адміністративної реформи має бути спрямоване на вирішення ряду, крім викладених вище, пріоритетних завдань.

1. Треба чітко законодавчо унормувати порядок надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України «Про управлінські послуги громадянам». В ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов'язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування із громадянами.

2. Необхідно суттєво покращити законодавче регулювання механізму позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Право на такий захист реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України.

Оскільки найбільша кількість скарг громадян відноситься до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати справи щодо скарг у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції").

3. Загальне значення має створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція.

Має бути передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України, а також апеляційних та місцевих адміністративних судів.

Процедури розгляду справ в цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України.

4. Ефективне правове, супроводження адміністративної, реформи передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його кодифікації.

Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними "Кодексами".

Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття) Адміністративного кодексу повинна включати:

1) Кодекс про адміністративні проступки;

2) Адміністративно-процесуальний кодекс;

3) Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс;

4) Кодекс загальних правил поведінки державних службовців;

а також деякі інші кодифіковані акти.

Більш детальне обгрунтування структури Адміністративного кодексу, етапності його розробки й прийняття потребує підготовки окремої науково-практичної концепції з цих питань.



Кадрове забезпечення. Ефективне здійснення адміністративної реформи вимагає відповідного її кадрового забезпечення.

Реформування адміністративної системи потребуватиме підготовлених і компетентних кадрів. Для цього має бути організований відбір працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах.

Поряд з необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти грунтовне цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах розвинутих країн.

Для супроводження адміністративної реформи, здійснення її моніторингу, розробки проектів запровадження окремих складових цієї реформи, підготовки законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці державного та приватного секторів економіки, наукові і науково-педагогічні кадри. Слід забезпечити підвищення кваліфікації цієї категорії фахівців з актуальних проблем державного управління та адміністративної реформи.

В системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців слід забезпечити глибоке вивчення найбільш актуальних питань реформування системи державного управління в Україні.

Фінансово-економічне забезпечення. З метою реалізації реформи у Державному бюджеті України щорічно окремим рядком виділяються кошти на реалізацію програми адміністративної реформи.

Здійснюються заходи по оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету України, державних цільових позабюджетних фондів та місцевих бюджетів із урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду.

Докорінно змінюється політика в галузі оплати праці, система та умови оплаті праці державних службовців та службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення в органи державної влади і місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців.

Припиняється практика фінансування органів виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та госпрозрахункових коштів.

Розробляється та реалізується окрема програма матеріально-технічного та інформаційного забезпечення системи державного управління.

Інформаційне забезпечення. Проведення адміністративної реформи має супроводжуватися цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління.

Підвищення ефективності державного управління залежить від якісно нового рівня інформаційного забезпечення органів виконавчої влади. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління мають бути:

- створення інформаційної системи державного управління;

- визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних;

- розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління;

- здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління;

- організація міжнародного співробітництва у галузі обміну інформацією щодо державного управління;

- здійснення безпаперового документообігу;

- удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади;

- розробка нормативно-правових актів з питань інформатизації адміністративної системи, у тому числі її захисту.

Зокрема, інформатизація державного управління має передбачати побудову на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet", тощо.

Утворення такої системи потребує сучасного технічного, технологічного, програмного та фінансового забезпечення, а також нових комунікаційних ліній. Це також потребує відповідної підготовки персоналу державного управління до роботи в умовах глобальної інформатизації.


Науково-просвітницьке забезпечення. Наукове забезпечення адміністративної реформи передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних, учбових та інших праць та матеріалів.

Треба вжити термінових заходів щодо подолання існуючої нестачі в Україні наукових кадрів у галузі державного управління та адміністративно-правової науки.

Найближчим часом доцільно провести за участю провідних наукових установ, юридичних вузів та факультетів Всеукраїнську науково-координаційну нараду юристів-управлінців та адміністративістів, на якій, зокрема, обговорити стан, шляхи збереження і розвитку наукового та управлінського кадрового потенціалу у вищезазначеній галузі.

Варто провести міжнародну науково-практичну конференцію на тему "Проблеми здійснення адміністративної реформи: український та зарубіжний досвід" за участю зарубіжних вчених, політиків та управлінців.

Важливе значення має і культурно-освітнє забезпечення адміністративної реформи, яке полягає в залученні закладів культури та освіти, засобів масової інформації, видавництв до роботи по роз'ясненню положень Концепції адміністративної реформи, виданні популярних посібників для населення тощо.


    1. Велика увага у Концепції приділяється подальшій систематизації адміністративного законодавства шляхом його кодифікації. Оскільки здійснити таку кодифікацію одночасно та в одному акті об'єктивно неможливо, пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів, які повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними «Кодексами».

Відзначається також актуальність законодавчого унормування порядку надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України «Про управлінські послуги громадянам». У ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов'язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування з громадянами.

Магістральним завданням адміністративної реформи 1998 р. було втілення в життя принципово нової парадигми взаємовідносин між державою та людиною, згідно з якою влада - це, насамперед, реалізація обов'язків перед громадянином, а не тільки реалізації правомочностей, що зобов'язують громадянина. На жаль, для нас і сьогодні якісне оновлення і ефективна реалізація норм адміністративного законодавства на практиці ще багато в чому залишається сферою бажаного. Хоч саме у процесі застосування норм цього законодавства реально може бути підтверджена демократичність держави і усієї правової системи. Адміністративна реформа потребувала нового погляду на суспільну цінність і призначення адміністративного права в демократичній, соціальній, правовій державі. Саме тому, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, наприкінці XX ст. назріла необхідність проведення її радикального реформування.




Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал