Фондова лекція з навчально ї дисципліни " Муніципальне право " Тема № Муніципальне право: поняття, ознаки, теорії походження та джерела (2 години)



Сторінка1/2
Дата конвертації11.05.2017
Розмір0.5 Mb.
ТипЛекція
  1   2
МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Кафедра конституційного та міжнародного права


«ЗАТВЕРДЖУЮ»

Начальник кафедри

доктор юридичних наук,

професор, полковник міліції

__________ А.М. Колодій

“__” ______________2014 р.


ФОНДОВА ЛЕКЦІЯ


з навчальної дисципліни

Муніципальне право



Тема № 1. Муніципальне право: поняття, ознаки, теорії походження та джерела (2 години)

Обговорена і схвалена на засіданні кафедри

1 вересня 2014 р.



протокол № 1

Київ – 2014 р.


Тема № 1. Муніципальне право: поняття, ознаки, теорії походження та джерела (2 години)

З навчальної дисципліни: Муніципальне право.

Категорія слухачів: ННІЗН

Навчальна мета: формування поняттєво-категоріального апарату з відповідної проблематики, а також систематизованих стійких знань слухачів (студентів) щодо муніципального права України.

Виховна мета: сприяння формуванню наукового світогляду, моральних, естетичних та інших якостей особистості, підвищення правової свідомості та правової культури.

Розвивальна мета: розвиток логічного мислення, набуття умінь працювати з літературними джерелами та джерелами права, формування умінь і навичок аналізу фактів.

Навчальний час: 2 години.

Навчальне обладнання, ТЗН: мультимедійний проектор.

Міжпредметні та міждисциплінарні зв’язки: Теорія держави та права, Історія держави і права зарубіжних країн, Конституційне право України, Державне право зарубіжних країн, Адміністративне право, Забезпечення прав людини у правоохоронній діяльності, Забезпечення прав людини у правозастосовчій практиці, Міжнародне право, Політологія.

План лекції (навчальні питання):

Питання 1. Поняття, предмет та методи муніципального права України. Питання 2. Система муніципального права України: муніципально-правові норми, принципи та інститути.

Питання 3. Поняття, предмет і система науки муніципального права. Питання 4. Становлення місцевого самоврядування, його теорії, поняття та ознаки.

Питання 5. Джерела муніципального права України: міжнародні та національні.



Питання 1. Поняття, предмет та методи муніципального права України.
Муніципальне право України — комплексна галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

Місцеве самоврядування як складова публічної влади розвивається відповідно до системи законодавства, що формується парламентом, який і визначає конституційно-правовий статус місцевого самоврядування. Конституція України від 28 червня 1996 р. (ст. 141) визначає загальні засади формування представницьких органів місцевої публічної влади, а саме порядок формування сільських, селищних, міських рад, сільських, селищним, міських голів, обрання посадових осіб, а конкретизуються положення зазначеної статті в спеціальних законодавчих актах, таких як Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997р., Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 10 липня 2010 р., Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” від 11 липня 2002р., Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 р., Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 16 квітня 2009 р.

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка, у свою чергу, належить територіальним громадян і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи (ради та інші органи).

Ця галузь права — комплексна, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, що є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та ряду інших галузей публічного і приватного права.

Муніципальне право в системі права України являє собою комплексну галузь публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином організацію і здійснення влади територіальними громадами та утворюваними ними органами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проблемність назви "муніципальне право" полягає передусім утому, що в Конституції України використаний термін "місцеве самоврядування" і не вживається термін "муніципалітет", під яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, "муніципальне утворення" як міське чи сільське поселення, в межах якого здійснюється місцеве самоврядування і існує муніципальна власність, місцевий бюджет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом з тим у Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність — власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують називати нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом місцевого самоврядування.

Але термін "комунальне право" з ряду причин не сприймається в Україні. В юридичній, науковій, навчальній та іншій літературі все частіше вживається термін "муніципальне право". Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчальних закладах.

Отже, назва відповідної галузі "муніципальне право України" є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та інших країнах.

Основні ознаки будь-якої галузі права — це наявність насамперед її предмета і методу (методів). Чи має муніципальне право самостійний предмет і метод (методи)?

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права — багатогранне явище. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, що властива територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Слід також зазначити, що територіальні громади й утворювані ними органи вирішують ще питання, делеговані їм органами державної влади.

За формою місцеве самоврядування — це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у встановленому законом порядку як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме — муніципальну владу як владу територіальних спільнот.

Муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України — муніципальне право.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

- що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

- що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

- що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

- що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

- органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

- фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комунальної) власності й місцевих бюджетів, розвивається і утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Виділяють такі основні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується зрештою тим, що відповідні норми права не передбачають альтернативної поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод переважно запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу в основному на відносини, суміжні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами поширення набули методи рекомендацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.
Муніципальне право — порівняно нова галузь наукових знань, яка, однак, має глибоке коріння в нашій державі. У сучасній Україні ця наука перебуває на стадії становлення, як і однойменна галузь права.

Наукове дослідження муніципального будівництва здійснюється на основі джерел муніципального права, під якими слід розуміти сукупність теорій, концепцій, наукових праць, в яких містяться знання про місцеве самоврядування.

Умовно систему доктринальних джерел науки муніципального права України можна поділити на три групи: 1) наукові праці дореволюційних вітчизняних і зарубіжних учених, в яких розроблено й досліджено проблеми муніципального права, історія його розвитку тощо; 2) наукові досягнення науки радянського будівництва та 3) сучасні наукові досягнення у сфері місцевого самоврядування.

За часи державної незалежності українська конституційно-правова наука виробила певні підходи до проблеми місцевого самоврядування. Цим вона зобов'язана працям таких українських учених, як М. О. Баймуратов, Ф. Г. Бурчак, І. П. Бутко, М. П. Воронов, Р. К. Давидов, В. М. Кампо, М. I. Козюбра, В. В. Копєйчиков, О. Л. Копиленко, М. І. Корнієнко, Л. Т. Кривенко, В. Ф. Кузнецова, В. Ф. Мелащенко, М. П. Орзіх, М. О. Пухтинсь-кий, В. Ф. Погорілко, А. О. Селіванов, О. Ф. Фрицький, В. М. Ша-повал, Ю. С. Шемшученко, Л. П. Юзьков та багато інших.

Питання місцевого самоврядування розглядали у своїх працях також економісти, фінансисти, соціологи, історики, політики, політологи, практичні працівники О. Василик, О. Власенко, Вал. Кравченко, Вас. Кравченко, В. Куйбіда, Є. Кушнарьов, Ю. Мальчин, М. Пітцик, В. Руденко, А. Ткачук, В. Ткаченко.

Початок XXI століття супроводжується активізацією досліджень муніципально-правової проблематики. Так, у 2001 р. світ побачив перший в Україні підручник з "Муніципального права України" за редакцією В. Ф. Погорілка і О. Ф. Фрицького1. У виданні всебічно висвітлені питання як загальної теорії муніципального права (предмет, методи, джерела, система тощо), так і окремих його інститутів. Аналізуються основні теорії походження місцевого самоврядування, висвітлюється процес становлення наукових уявлень про місцеве самоврядування як у вітчизняній, так і у світовій політико-правовій думці. Значну увагу приділено особливостям правового статусу територіальних громад як основи місцевого самоврядування в Україні. Розкрито статус представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних та міських голів, виконавчих органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим. Належну увагу приділено проблемам розвитку місцевого самоврядування у столиці України — місті-герої Києві, та місті Севастополі. Докладно розглянуто муніципальні асоціації, міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування в Україні, основні міжнародні стандарти місцевого самоврядування.

На початку 2003 р. вийшов навчальний посібник "Муніципальне право України", підготовлений В. В. Кравченком і М. В. Пітциком. У цьому посібнику викладено знання про теоретичні, правові, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, досліджується статус територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, по суті вперше ставляться питання щодо відповідальності у муніципальному праві. За участю цих же авторів підготовлено й перший в Україні навчальний посібник з муніципального менеджменту3.

У 2005 р. на книжкових полицях з'явивися навчальний посібник "Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання", написаний М. І. Корнієнком, де висвітлено концептуальні проблеми місцевого самоврядування в Україні через призму становлення муніципального права як галузі права, науки та навчальної дисципліни1.

Конституційно-правові проблеми статусу територіальної громади в Україні на сучасному етапі розкриваються також у ряді наукових праць О. В. Батанова. У підготовлених ним двох монографічних дослідженнях висвітлюється процес становлення наукових уявлень про територіальну громаду як у вітчизняній, так і у світовій політико-правовій думці, розкриваються поняття та ознаки територіальних громад, здійснено класифікацію цих соціальних спільностей, подано характеристику їх функцій і повноважень, основних об'єктів і форм діяльності. Значну увагу приділено концептуальним проблемам відповідальності в механізмі функціонування територіальних громад.

Таким чином, можна констатувати, що протягом останнього десятиріччя відбувався досить інтенсивний і стабільний розвиток науки муніципального права. З прийняттям Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з початком проведення широкомасштабної муніципальної реформи робота дослідників помітно активізувалася.

Муніципальне право України — комплексна галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права — багатогранне явище. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, що властива територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

- що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

- що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

- що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

- що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

- органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

- фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Виділяють такі основні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Питання 2. Система муніципального права України: муніципально-правові норми, принципи та інститути.

Для кращого розуміння місцевого самоврядування, визначення його сутності і принципів необхідно чітко визначитися з його поняттям. Поняття “самоврядування” вперше стало застосовуватись у зв’язку з місцевим самоврядуванням під час Великої французької буржуазної революції кінця ХVІІІ століття, щоб відтворити факт самостійності громади у стосунках з державою. В умовах феодально-роздробленої Німеччини прусський міністр барон фон Штейн намагався розбудити відчуття приналежності до єдиного співтовариства. Тому він і виступав за місцеве самоврядування, яке було в значній мірі незалежне від держави. Це було зазначено в “Прусському уложенні про статути міст” 1808 року. Лише пізніше поняття місцевого самоврядування стало застосовуватись у зв’язку з політичними і особистими свободами громадян: тільки завдячуючи ідеям ліберально настроєних громадських діячів Південної Німеччини під самоврядуванням стали розуміти незалежність від органів державного управління.

Протягом усього часу існування місцевого самоврядування у світовій практиці воно було об’єктом досліджень представників різних наукових шкіл і течій. Вся наука про місцеве самоврядування, як зазначає відомий український правознавець Ю. Панейко, веде свій початок від спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-правовою корпорацією, а чи міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Термін «муніципалітет» з'явився за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні. За такого підходу поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: у широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

На думку Юрія Панейка, поширенню терміна «місцеве самоврядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосував англійське «selfgovernment» до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей термін прийшов до Росії, а затим як «місцеве самоврядування» -і до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «децентралізація» (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципальна влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукового розроблення питань, пов'язаних із поняттям, природою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношенням із державною владою.

Перші теорії місцевого самоврядування сформувалися в ХІХ столітті; вони з різних позицій підходили до сутності цього інституту, зокрема його взаємовідносин з державою. Свій внесок в розробку теорії місцевого самоврядування зробили Т. Мор, Р. Оуен, Ж. - Ж. Руссо та ін.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади – теорія природних прав вільної громади - виникла як реакція на проблеми чиновницького управління. Увага тогочасних теоретиків філософії держави і права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави. Представниками цієї теорії були Г.Ароенс, Н. Гербер, А. Токвіль, О. Лабанд, Е. Мейєр, Б. Чичерін тощо. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою і судовою) слід визнати й четверту – громадівську (комунальну або муніципальну) владу.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини ХІХ століття. Прикладом цього є Конституція Бельгії 1831 року, в якій містилося положення про особливу “громадівську” владу.

На думку прихильників зазначеної теорії, громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер. Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, прихильники названої теорії посилалися на історію середньовічних громад – вільні міста, їх боротьбу за незалежність проти феодальної держави.

На зміну теорії вільних громад прийшла громадівсько-господарська теорія місцевого самоврядування, творці якої намагалися обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентували головну увагу на змісті комунальної діяльності. Її фундаторами були А. Васильчиков, В. Лешков, Р. Моль та інші. Виникнення цієї теорії пов’язано з процесом розвитку правових стосунків між суб’єктами суспільного життя, що призводить до підвищення ролі держави як регулятора цих стосунків. Згідно з положеннями теорії, місцеве самоврядування – недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, в які держава не втручається, а саме – у місцевих, громадських і господарських справах. До компетенції ж державної влади належать політичні питання.

Обидві теорії дістали свій подальший розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. За громадівською теорією, сутність самоврядування полягало в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси, а за урядовими органами зберігалося право керувати тільки державними справами. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування вважають, що:


  • первинні суб’єкти місцевого самоврядування – громади є самостійним джерелом такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, „муніципальною”;

  • право на місцеве самоврядування є невiд’ємним від самої громади, а тому держава тільки його визнає та гарантує;

  • місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу, то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об’єднань (асоціацій);

  • місцеве самоврядування, його інституції мають вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатись на місцеві органи державної виконавчої влади. У вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом „дозволено все, що не заборонено законом”.

Проте приваблива як теоретична конструкція, громадівська теорія є вразливою в науковому і практичному відношенні. Тому пошукач розділяє позицію М. Корнієнка, що “самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням”. В більшості держав місцеве самоврядування визнане державою, але повного невтручання суверенної державної влади у справи громад у світі не існує.

У другій половині ХІХ століття громадівська теорія з її ідеалізацією природи людини та людських можливостей втрачає своїх прихильників, і на її місце заступила так звана державна теорія місцевого самоврядування. На відміну від громадівської теорії, ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави – одну з форм організації місцевого державного управління.

Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом та розвинуті їх послідовниками, зокрема В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревським, А. Михайловським та ін. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як частку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, заснованої на виборних началах. За цією теорією, вибір сфер діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Однак, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління.

В основі цієї теорії є:



  • ідея децентралізації частини державної влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих інституцій, які вони обирають;

  • певна правова, організаційна та фінансова автономія місцевого самврядування та його інституцій щодо центральних та місцевих інституцій державної влади;

  • місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю сутю суб’єктів (місцевого населення та його інституцій);

  • органи місцевого самоврядування діють за принципом: „Дозволено те, що передбачено законом”.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному поєднує в собі елементи державної та громадської засад. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод. Головний акцент зміщується з питань свободи на невтручання з боку центральних влад в бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія.

Подвійний характер муніципальної діяльності знаходить своє відображення в теорії муніципального дуалізму.

Відповідно до основних постулатів цієї теорії:


  • інституції місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній – розглядаються як інституції держави, що виконують її функції та повноваження;

  • ті справи, які мають здійснювати інституції місцевого самоврядування, мають також поділятися на „власні” та „делеговані”;

  • у здійсненні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно та самостійно від державних органів, дотримуючись лише законів;

  • у виконанні ж делегованих повноважень, органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів;

  • поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного управління на місцях визначається як „подвійною” або „двоєдиною” політико-правовою природою місцевого самоврядування.

Основні ідеї цих теорій відображені у міжнародних документах: Європейській Хартії місцевого самоврядування та Всесвітній Декларації місцевого самоврядування.

Ця теорія місцевого самоврядування дістала значну підтримку в сучасній вітчизняній літературі. Так, М. Орзіх вважає, що саме синтез громадівської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість “входити в правові ворота”, а не “трощити муніципальні огорожі”, які не без успіху споруджені на місцях під впливом “революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад”.

Водночас необхідно підкреслити: сучасна практика становлення і розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування носять як приватноправовий, так і публічний характер. Все це свідчить про те, що місцеве самоврядування однозначно містить в собі елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних конституційних принципах місцевого самоврядування.

Розвиток теорій місцевого самоврядування суттєво вплинув на природу місцевого самоврядування в Україні. Вони знайшли своє закріплення в положеннях Конституції України 1996 року. В Україні місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення в ст. 5 Конституції України, за якою народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати, як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади.

Так, ст. 7 Конституції “визнає” в Україні місцеве самоврядування, що підносить цей інститут до рангу природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії. Однак чимало положень Конституції написано в дусі державної теорії. В них послідовно проведено ідею, що корені місцевого самоврядування - в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень визначено у законах, тобто вони діють за принципом “дозволено лише те, що передбачено законом”.

Досліджуючи обрану Україною конституційну модель місцевого самоврядування, ми знаходимо в ній елементи “громадівської”, “державницької”, “корпоративної”, “муніципального дуалізму” та інших теорій місцевого самоврядування. І це є позитивним моментом, оскільки в жодній країні світу немає побудованого місцевого самоврядування на засадах однієї теорії.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок і форми його здійснення, порядок формування й використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України — муніципальне право.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.



Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал