Доцент Київського національного університету



Дата конвертації30.06.2017
Розмір0.55 Mb.


В.А. ШАТІЛО, кандидат юридичних наук, доцент Київського національного університету імені Тараса Шевченка



СПІВВІДНОШЕННЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНОГО АПАРАТУ ТА МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ



Ключові слова: апарат держави, механізм державної влади, функції держави, органи держави, компетенція державних органів, повноваження державних органів.

Сучасні науки теорії держави і права і конституційного права стверджують, що під поняттям державного апарату слід розуміти систему органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються функції держави, досягаються різноманітні цілі та завдання держави. Він є важливим складовим елементом будь-якої держави, що забезпечує управління державними і громадськими справами.

Разом із удосконаленням суспільства ускладнюється й процес управління, що, в свою чергу, призводить до удосконалення діяльності державного апарату. Від простого примітивного панування держави державний апарат розвивається до різних форм своєї реалізації: до законодавчої, адміністративної, судової, поліцейської, фіскальної, фінансової, культурної діяльності. В основу побудови та функціонування державного апарату будь-якої держави покладаються об’єктивні та суб’єктивні чинники. Саме вони визначають особливості внутрішньої структури, характер, завдання, форми та методи його діяльності. При цьому необхідно зазначити, що державний апарат є не простим об’єднанням різноманітних структур, а упорядкованою, єдиною, чітко організованою системою.

До чинників, що забезпечують функціонування державного апарату як системи, слід віднести: єдність економічної основи функціонування держави; єдність політичної основи функціонування суспільства; наявність єдиних принципів побудови і функціонування органів; спільність мети і завдань, що здійснюють органи держави; єдність підходів до розуміння соціальної основи суспільства; забезпечення діяльності державного апарату єдиними організаційними, фінансовими та правовими засобами; відображення у діяльності державного апарату єдиної волі всього суспільства, держави чи певної соціальної групи.

Категорія «державний апарат» має самостійне значення і визначається як окреме юридичне поняття. При цьому повинен враховуватися і той факт, що будучи структурним елементом механізму держави у широкому значенні даного поняття, державний апарат характеризують ті ж ознаки, що і механізм. Однак ототожнюючи категорії «механізм» і «апарат» в рамках вузького розуміння механізму держави та зважаючи на самостійне значення категорії «державний апарат», можемо визначити його наступні особливі ознаки:


  • це система створених державою структур, що мають форму органу держави;

  • наявність виключно владних повноважень, які визначають функціональне призначення органу;

  • наявність чиновників, що реалізують повноваження від імені держави на професійній основі;

  • наявність нормативно закріпленої структури та законодавчо визначених повноважень (компетенції);

  • зв’язаність з державою, оскільки всі рішення відображають її волю та приймаються від її імені;

  • фінансування з бюджету;

  • забезпечення реалізації державних функцій і завдань з управління суспільством;

  • система органів, розподілених за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову;

  • система органів, наділених матеріально-технічними та організаційними засобами, що забезпечують реалізацію повноважень.

Отже, наведені ознаки категорії «державний апарат» надають можливість відокремити її від таких категорій, як:

  • політична система суспільства, яка розуміється як комплекс різноманітних державних і недержавних структур, що реалізують політичну владу та забезпечують політичні інтереси;

  • механізм держави – сукупність різноманітних державних структур, що забезпечують економічні, соціальні, політичні та правоохоронні функції;

  • орган держави – колектив службовців, чиновників, який є структурним елементом державного апарату.

Отже, виходячи із зазначеного, метою даної статті є побудова описової характеристики співвідношення між структурнофункціональними особливостями державного апарату та механізму державної влади.

Завданнями статті у зв’язку з цим, є: а) визначення засадничих структурних ланок державного апарату та механізму державної влади; б) встановлення структурно-функціональних співвідношень між державним апаратом та механізмом державної влади.

Аналіз останніх досліджень та публікацій, в яких започатковано розв’язання даної наукової проблеми, вказує на те, що особливості розуміння характерних ознак та визначення основних з них зумовлюють відсутність єдиного підходу до розуміння державного апарату в сучасній юридичній літературі. Так, в широкому розумінні державний апарат – це сукупність державних органів, їх ланок та підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються на можливість застосування примусу. В іншому, більш вузькому розумінні, державний апарат характеризується як апарат виконавчої влади; та в широкому – як сукупність владних структур, збройних сил, міліції, дипломатичних представництв тощо. В номінальному розумінні державний апарат характеризується як система органів, що здійснюють державну владу. А в структурно-функціональному розумінні державний апарат характеризується як сукупність органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада. Деякі джерела взагалі не вміщують поняття державного апарату, замінюючи його механізмом держави [4, 20–46].

На нашу думку, державний апарат – це конституційно передбачена система державно-владних структур, наділених визначеними повноваженнями представницького, управлінського та судового характеру. Державний апарат є структурованою категорією. Структура державного апарату знаходить свій вияв через його внутрішню будову, а також через порядок взаємодії та співвідношення складових його елементів. Основними серед них є: система органів державної влади; система органів державного управління; система судових органів.

Кожна з цих систем є носієм відповідної державної влади.

Необхідно зазначити, що у юридичній літературі до органів державного апарату відносять також систему органів прокуратури, главу держави, збройні сили, міліцію, дипломатичні представництва за кордоном, правоохоронні органи, установчу владу та контрольну владу. На нашу думку, ці елементи суттєво розширюють поняття державного апарату і не забезпечують можливості відокремлення категорій «державний апарат» та «механізм державної влади».

Основним призначенням органів законодавчої влади є законодавча діяльність. У демократичних державах вони займають провідне місце у державному апараті. Однак у деяких випадках парламент передає частину повноважень іншим структурам. Виникаюча при цьому система актів іменується делегованим законодавством. Також слід вказати на те, що у федеративних державах законодавчі органи можуть мати трьохрівневу структуру – загальнофедеральні, суб’єктів федерації та місцеві.

Обсяг повноважень парламенту залежить від належності держави до певного виду за формою правління. У президентських країнах законодавчий орган перебуває під значним впливом уряду. Іноді президент та уряд виступають носіями переважаючої законодавчої ініціативи. До того ж вони значною мірою впливають на всі напрями діяльності парламенту.

У парламентсько-президентських республіках парламент у формально-юридичному значенні є більш незалежним. Законодавча ініціатива належить депутатам, парламент не може бути розпущений президентом, хоча виконавча влада має багато шляхів впливу на парламент.

Що ж до України, то відповідно до Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України). Стаття 85 Конституції України визначає перелік повноважень Верховної Ради України. Частина друга цієї ж статті вказує на те, що Верховна Рада України може здійснювати інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання. На конституційному рівні також встановлено коло питань, які визначаються та встановлюються виключно законами України (ст. 92 Конституції України) [3].

Виконавчу діяльність здійснюють органи виконавчої влади. Систему органів виконавчої влади, наприклад, в Україні становлять: Кабінет Міністрів України, міністерства, центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Для здійснення повноважень з конкретизації законодавчих положень та прийняття підзаконних актів ці органи наділяються оперативною самостійністю. Призначення і роль органів управління визначаються конституційними, органічними та ординарними законами.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Конституції України). Коло його повноважень закріплено у ст. 116 Конституції України. Також слід вказати на те, що у п. 10 тієї ж статті зазначено, що Кабінет Міністрів України «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України» [3].

Органи виконавчої влади складають систему підпорядкованих структур. Залежно від територіальної дії розрізняють центральні органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію держави, та місцеві органи виконавчої влади, діяльність котрих обмежується межами однієї чи декількох адміністративно-територіальних одиниць.

За обсягом повноважень органи виконавчої влади поділяють на загальні, що забезпечують керівництво суспільством (уряд); відомчі (галузеві), які здійснюють керівництво окремими галузями державного управління (міністерства, центральні органи виконавчої влади); місцеві (місцеві державні адміністрації) та локальні, що забезпечують управління певними колективами працівників (адміністрація підприємств, установ та організацій).

Особливе місце у структурі державного апарату належить системі судових органів. Основним їх призначенням є здійснення правосуддя. Назва та структура судових органів у різних країнах неоднакова, проте схожими є завдання та принципи організації цих органів. Діяльність елементів судової системи більшості країн засновується на принципах незалежності суддів, самостійності у вирішенні передбачених законодавством питань, гласності судочинства. Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України Конституції України «судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції» [3].

Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів – відповідні вищі суди. Згідно із законами діють апеляційні і місцеві суди (ст. 125 Конституції України) [3].

Важливе значення для функціонування державного апарату має посада глави держави (президента). В Україні Президент України є главою держави і виступає від її імені (ст. 102 Конституції України). Він «є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» (ст. 102 Конституції України) [3].

З метою подальшого розкриття змісту співвідношення функцій державного апарату та механізму державної влади, зупинимося на понятті функцій держави і функцій державних органів. Ці терміни увійшли до лексикону вітчизняної державознавчої науки ще на початку XIX століття разом з ідеями конституціоналізму. Широко використовувались вони і в радянській науці теорії держави і права та державного права, ставши у 70-ті рр. предметом широкої наукової дискусії [1].

Нині в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями органів державної влади є основні напрями їх діяльності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державному механізмі. Кожний державний орган відповідно до своєї компетенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави.

Функції держави (а відповідно – і державних органів) поділяються за сферами діяльності («об’єктні» чи «предметні» функції) та за формами діяльності («технологічні», «владні» або «організаційні»).

Традиція виділяти функції державних органів за формами їх діяльності походить від класиків дореволюційної юридичної науки Російської імперії другої половини ХІХ – початку ХХ ст. (В.В. Івановський, А.С. Алексєєв, Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкін та інші), які під впливом теорії Ш.-Л. Монтеск’є виділяли три функції державної діяльності: законодавчу, виконавчу і судову. При цьому розподіл функцій державної влади за їх юридичною природою називався матеріальним, а розподіл їх за компетенцією органів – формальним. Державні органи розподілялись на три категорії в залежності від того, який вид функцій був переважаючим для них.

Водночас, вказані автори особливо підкреслювали неприпустимість змішування функцій державної влади з її завданнями, що випливають з мети держави (якою проголошувалося «переслідування суспільного інтересу»), такими як охорона зовнішньої безпеки, захист права, турбота про економічний добробут населення і т.д., і відзначали, що одне й те ж державне завдання може здійснюватися державою в різних формах вияву влади, і, навпаки, одна й та ж функція влади може слугувати різним завданням [2, 32–78].

Практика виділення об’єктних функцій державних органів склалася уже в межах радянської юридичної науки, яка відмовилась від будь-якого зв’язку з концепціями «буржуазного» державознавства і висувала на перший план класовий підхід до аналізу проблем держави та права. Відповідно, функції держави визначались як головні напрями діяльності держави, що виражають її класову сутність і призначення у суспільстві. Поряд з функціями держави у науковій літературі виділялися й функції її органів, однак принцип розподілу влад заперечувався як буржуазний, замість нього проголошувався принцип повновладдя рад, а основні напрями діяльності останніх визнавались первісними по відношенню до функцій усіх інших державних органів. Функції виконавчо-розпорядчих органів вважалися конкретизуючими функціями рад за окремими сферами державного і суспільного життя [1, 44–45].

Нині як основні об’єктні функції держави та її органів визнаються політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, оборонна, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, гуманітарна. За способами (формами) діяльності розрізняють законодавчу (нормотворчу), виконавчу, судову, установчу, контрольну та інтерпретаційну функції. У свою чергу функції реалізуються через компетенцію.

Компетенція являє собою юридично встановлену «систему координат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити висновок про «належність», правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ані функції, ані завдання зробити такий висновок можливості не дають. «Належність» органу визначається іншими двома чинниками: підвідомчістю і повноваженнями. Саме ці юридичні явища і є елементами компетенції органів публічної влади. Адже аналізуючи законність дій органів влади, завжди виходять саме з двох критеріїв: чи входить дана справа у сферу «володарювання» цього органу та чи мав він право діяти саме таким чином.

Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо індивідуальна завдяки відмінностям у підвідомчості. Водночас, предмети відання деяких органів частково перетинаються (наприклад, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки України), але повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається.

Повноваження державного органу є його «правообов’язками», оскільки за наявності необхідних юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, виступаючи як носій суб’єктивного права стосовно підвладного суб’єкта. Недарма законодавство для визначення конкретних повноважень владного органу використовує дієслова у третій особі однини: «призначає», «координує», «керує» тощо. Адже саме така форма дає можливість найбільш точно висловити «двоїсту» сутність зазначених повноважень: вказати права органу, водночас даючи зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування. При цьому слід мати на увазі, що орган є правозобов’язаним не тільки перед державою і перед суспільством, але й перед громадянином, що знайшло своє закріплення у ч. 2 ст. 3 Конституції України [3].

У сучасній державознавчій літературі та чинному законодавстві терміни «підвідомчість», «предмети відання» і «коло підвідомчих справ» використовуються як рівнозначні. На наш погляд, таке ототожнення понять є не зовсім коректним, оскільки зміст вказаних термінів дещо не співпадає. Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання – видовим, більш вузьким за змістом.

Підвідомчість – це юридична вказівка на коло суспільних публічно-правових відносин, повноправним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади.

Але точність такої вказівки може бути досягнута лише шляхом визначення якісної (змістової) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин саме і являє собою предмети відання, але сама по собі така вказівка не надає необхідної точності й повноти для характеристики підвідомчих правовідносин, оскільки містить у собі загрозу територіального «перехрещення» повноважень різних органів. Тому другим елементом підвідомчості є територіальна підвідомчість. Територіальний показник використовується законодавцем як один із засобів (поряд з предметами відання) для визначення сфери суспільних відносин, повноважним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади, і розмежування компетенції органів, що виконують однорідні функції, мають рівний правовий статус або тотожні повноваження в однорідних за змістом правовідносинах.

На жаль, на внутрішню структуру підвідомчості досі не зверталося достатньої уваги у спеціальній літературі, а її складові елементи здебільшого розглядалися у відриві один від одного. Так, досить розповсюдженим у сучасному державознавстві є судження про те, що за характером повноважень органи державної (зокрема виконавчої) влади поділяються на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції. Насправді, у цьому випадку критерієм розподілу виступає не характер повноважень, а широта предметної підвідомчості (предметна спеціалізація) органу публічної влади.

У свою чергу, питання про територіальне розмежування компетенції розглядається переважно у зв’язку з проблемою форми державного та адміністративно-територіального устрою (головним чином в аспекті розмежування компетенції між центральними та місцевими органами виконавчої влади). Головна хиба такого підходу полягає у відриві даного питання від загальної проблеми визначення структури компетенції органів публічної влади, що призводить до неточних висновків. Адже мова весь час йде про розмежування повноважень, хоча у більшості випадків насправді проблема полягає не тільки у конкретних повноваженнях, а й у територіальних межах їх застосування, тобто у територіальній підвідомчості. До того ж порушується внутрішня узгодженість елементів компетенції, адже всі вони є логічно зумовленими і структурно взаємопов’язаними, являючи в сукупності неподільну систему та єдність.



Отже, підсумовуючи усі вказані загальнотеоретичні положення, вважаємо доцільним констатувати наступне:

  1. Слід мати на увазі, що компетенція державних органів стосовно компетенції держави має похідний характер. Володіючи початковою компетенцією, загалом окресленою Конституцією, держава розподіляє її між своїми органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено і являли собою єдиний цілісний механізм, який здійснює державні функції. Зрозуміло, що держава не може наділити свої органи компетенцією, яка б перевищувала її власну. При цьому компетенція державного органу визначає точні межі його діяльності і тим самим координує її з діяльністю інших органів публічної влади, а отже, і з діяльністю всього державного апарату.

  2. Оскільки компетенція органу держави визначається шляхом видання правових норм, вона становить собою явище не тільки державно-владне, а й правове. Як правило, компетенція органу встановлюється вищими органами державної влади, і тільки компетенція останніх встановлюється волею народу (як єдиного джерела влади за Конституцією).

  3. У спеціальній літературі висловлені різні судження з питання про співвідношення функцій і компетенції державних органів. При цьому розмаїтті підходів до вирішення даної проблеми практично всі дослідники єдині в тому, що функції та компетенція будь-якого органу держави перебувають у тісному зв’язку між собою. Функція державного органу вказує головний напрям його діяльності, шлях до загальної мети. Для вирішення конкретних завдань, що постають на цьому шляху, за органом юридично закріплюються певні потенційні можливості, які окреслюються у праві через вид і міру можливої й належної владної поведінки (повноваження), сферу її застосування (предметну підвідомчість) та територію дії (територіальну підвідомчість). Беручи до уваги, що повноваження, предметна і територіальна підвідомчість складають поняття «компетенція», можна зробити висновок, що функції є напрямами реалізації (застосування) компетенції на шляху до поставленої перед органом мети. Отже, компетенція органу є похідною від його функцій, вона за змістом є більш рухомою, динамічною, пристосованою до частіших змін. Водночас, функції органу влади виявляються саме через сукупність усіх елементів компетенції. При цьому основні напрями діяльності державних органів є похідними від головних функцій держави, або, іншими словами, функції держави розподіляються між усіма органами в залежності від місця кожного з них у державному механізмі.



Список літератури:




  1. Абашмадзе В.В. Учение о разделении государственной власти и его критика / В.В. Абашмадзе. – Тбилиси : Изд-во Тбилисского гос. ун-та, 1972. – 156 с.

  2. Болотина Е.В. Разделение властей: исторический опыт, теория и практика российской государственности / Е.Б. Болотина, В.Г. Петухов. – СПб : Речь, 2001. – 443 с.

  3. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. – (Із змінами, внесеними згідно із Законом № 2952-VI від 1 лютого 2011 р. // ВВР. – 2011. – № 10. – Ст. 68).

  4. Хабибуллин А.Г. Научные основы типологии государства: Вопросы теории и практики / А.Г. Хабибуллин. – СПб : Республика, 1997. – 223 с.




Поділіться з Вашими друзьями:


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал