Cdl-ad(2007)003 Оригінал англійською Висновок №401 / 2006 європейська комісія за демократію через право



Скачати 405.12 Kb.
Сторінка1/3
Дата конвертації13.02.2017
Розмір405.12 Kb.
  1   2   3
Страсбург, 20 березня 2007 року

CDL-AD(2007)003

Оригінал англійською

Висновок № 401 / 2006

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

(ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)

ВИСНОВОК

ЩОДО ЗАКОНОПРОЕКТУ ПРО СУДОУСТРІЙ

ТА ЗАКОНОПРОЕКТУ ПРО СТАТУС СУДДІВ В УКРАЇНІ

Схвалено Венеціанською Комісією

на її 70-й пленарній сесії

(Венеція, 16-17 березня 2007 року)


На підставі коментарів, що їх підготували:
пан Джеймс ГАМІЛЬТОН (заступник члена Комісії, Ірландія)
пан Джакомо ОБЕРТО (експерт, Генеральний директорат з юридичних питань, Відділ

правосуддя та програм),
пані Ганна СУХОЦЬКА (член Комісії, Польща)
пан Алеш ЗАЛАР (експерт, Генеральний директорат з юридичних питань, Відділ правосуддя та програм)
Зміст
1. Вступ

2. Загальні зауваження

3. Засадничі положення недоторканність, несумісність

4. Система судів

5. Призначення суддів

5.1. Початкове призначення

5.2. Обрання безстроково

5.3. Підвищення суддів

6. Дисциплінарна відповідальність та звільнення суддів

7. Суддівське самоврядування

7.1. Органи суддівського самоврядування

7.2. Найвищі органи суддівського самоврядування

8. Судовий бюджет та винагорода суддів

9. Висновки



1. ВСТУП
1. Листом від 10жовтня 2006року, Голова Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, пан Сергій Головатий звернувся з проханням надати висновків щодо проектів законів про статус суддів та про судоустрій (CDL(2006)096 та 097, оновлені версії CDL(2007)040 та 039). Обидва тексти було подано Президентом України до Верховної Ради (Парламенту) України 27 грудня 2006 року.
2. Цей спільний висновок Венеціанської Комісії та Відділу правосуддя та програм Генерального директорату з юридичних питань Ради Європи було підготовлено на підставі коментарів пана Гамільтона ( CDL(2007)034) та пані Сухоцької ( CDL(2007)035) для Венеціанської комісії, а також паном Оберто (PCRED/DG1/EXP(2006)49) і паном Заларом (PC-TC(2006)22) для Відділу правосуддя та програм.
3. У рамках Спільної програми між Європейською Комісією та Радою Європи щодо процедури відбору та призначення, навчання, дисциплінарної відповідальності, управління розглядом справи та альтернативного розвязання суперечок, усі четверо доповідачів брали участь у конференції стосовно законопроектів 12-13лютого 2007року в Києві, де вони представили свої коментарі. У конференції взяли участь багато депутатів Парламенту України, представників адміністрації Президента, Міністерства юстиції, українських суддів та юристів-практиків і членів неурядових організацій. Результати конференції представлені в цьому висновку.
4. Після обміну думками з паном Сергієм Ківаловим, Головою Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя, цей висновок було схвалено Комісією на її 70-й пленарній сесії (Венеція, 16-17 березня 2007 року).
2. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ
5. Комісія вітає законопроекти, як очевидне поліпшення в порівнянні з теперішньою ситуацією та попередніми законопроектами (дивіться також попередні висновки, що стосуються судівництва в Україні, висновки про попередні конституційні та законодавчі проектиCDL-AD(2005Ю15. CDL-AD (2003)019,CDL(2001)078 та 055). Попри це, законопроекти потребуватимуть низки подальших покращень з метою гарантування незалежної та дієвої судової системи.
6. Між двома законопроектами існує значний взаємозвязок і факт наявності двох законопроектів призводить до великої кількості повторів. Було б простіше та зрозуміліше мати один законопроект Про судоустрій та статус суддів замість двох окремих законів, оскільки часто одні й ті ж питання регламентуються в різних законах. Дисциплінарне провадження, наприклад, частково врегульовано в проекті закону Про судоустрій (далі законопроект про судоустрій), і частково в проекті закону Про статус суддів (далі законопроект про статус суддів). З метою правильного тлумачення положень, необхідно читати два законопроекти разом. Єдиний закон зробить регулювання більш узгодженим та зрозумілим.
7. Комісію було поінформовано про те, що парламентський Комітет з питань правосуддя подав проект постанови, де пропонується прийняти два законопроекти про судову реформу в теперішньому вигляді в першому читанні та обєднати їх в єдиний законопроект для остаточного читання. Такий крок буде найбільш бажаним.
8. По-друге, закони є надзвичайно детальними. Цей метод підготовки законопроектів, як здається, є частиною правової культури в Україні. Разом з тим, він являє собою суттєвий недолік, оскільки, коли про щось не згадується взагалі, виникають сумніви, чи загальні положення достатньо охоплюють певне питання. Наприклад, ніде в положеннях, що стосуються дисциплінарної відповідальності суддів, не зазначено чітко, що суддя має право на представництво своїх інтересів і захист проти обвинувачення. За таких обставин, виникає запитання, чи малося на увазі, що суддя має це основоположне право у випадку дисциплінарного провадження. В багатьох місцях законопроектів є такий рівень деталізації, який в інших правових культурах не підлягає регулюванню на рівні законів, а лише в підзаконних актах. Попри намагання передбачити всі деталі, такий рівень деталізованості інколи ускладнює пошук положень, що стосуються конкретного питання. Деякі статті сформульовано таким чином, що створюється враження, ніби вони містять не лише матеріальні положення, але й певного роду коментарі до інших положень.
3. ЗАСАДНИЧІ ПОЛОЖЕННЯ НЕДОТОРКАННІСТЬ, НЕСУМІСНІСТЬ
9. Як законопроект про статус суддів, так і законопроект про судоустрій розпочинаються розділами, які стосуються базових положень та основ організації судової гілки влади. Не дивно, що ці розділи багато в чому повторюють один одного. Багато з того, що міститься в обох розділах, прекрасно і насправді чудово. Є твердження про індивідуальну незалежність судді та незалежність судової гілки влади в цілому. Також є дуже чітке твердження про те, що втручання в діяльність судді під час здійснення правосуддя забороняється і тягне за собою відповідальність згідно із законодавством. Загальні положення відповідають європейським стандартам.
10. Незважаючи на це, положення частини пятої статті 3 законопроекту про статус суддів, відповідно до якого Органи державної влади, підприємства, установи та організації, органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об'єднання зобов'язані поважати незалежність судді і не посягати на неї , залишається надто нечітким, оскільки воно не повязане з конкретними санкціями чи процедурами для впровадження цього правила. Також, стаття 5 цього законопроекту, яка встановлює, що Прояв неповаги до судді чи суду з боку осіб, які є учасниками процесу або присутні у судовому засіданні, тягнуть за собою відповідальність, установлену законо м не відповідає ширшій концепції неповаги до суду. Судді потребують засобів захисту себе від будь-якого зовнішнього тиску чи впливу шляхом чітких та суворих кримінальних санкцій проти всіх тих, хто намагатиметься порушити незалежність судової гілки влади.
11. Здається, немає потреби у вимозі, що кримінальну справу проти судді може порушувати лише Генеральний прокурор або його заступник (ч. 4 ст. 4 законопроекту про статус суддів). Але, попри це положення, у світлі положень про дисциплінарне провадження незрозуміло, хто ініціює кримінальне провадження.
12. Одне положення, яке є сумнівним, є те, за яким судді мають недоторканність і імунітет від арешту, крім випадку надання згоди Верховною Радою. Це неправильно, що парламент відіграє будь-яку роль у позбавленні суддівського імунітету. Це має бути в компетенції суду і вирішуватися на основі чітко визначених критеріїв. Разом з тим, такі зміни вимагатимуть внесення змін до Конституції.
13. Загалом, імунітет суддів є надто широким. Частина перша статті 4 законопроекту про статус суддів зазначає, що імунітет судді поширюється на його чи її житло, службові приміщення, засоби транспорту та звязку, кореспонденцію, майно та документи. Таким чином, обсяг імунітету, як здається, є навіть ширшим від парламентського імунітету. Венеціанська комісія завжди критично ставилася до обсягу імунітетів суддів, заявляючи, що дуже сумнівно, що потрібен такий широкий імунітет для суддів, як для депутатів... потрібен лише обмежений функціональний імунітет для суддів стосовно арешту, тримання під вартою та інших кримінальних процедур, які втручаються в роботу суду ( CDL-AD(2005)023). Такий функціональний імунітет має виключати кримінальну відповідальність за ненавмисні помилки, допущені під час відправлення правосуддя.
14. Частина третя статті 9 законопроекту про статус суддів не відповідає міжнародним юридичним стандартам щодо членства у професійних спілках. Європейська хартія щодо законодавства про суддів визнає право суддів вступати до професійних організацій та право на свободу вираження поглядів (параграф 1.7) з метою уникнення надмірних обмежень, які можуть створити барєри між суспільством та самими суддями (параграф 4.3). Принцип IV щодо обєднань Рекомендацій № R(94)12 передбачає, що судді вільні утворювати обєднання, які, самостійно чи разом з іншими органами, мають завдання гарантування їхньої незалежності та захисту їхніх інтересів. Таким чином, судді мають бути вільними у вступі до обєднань суддів чи спілок. ... Судді можуть користуватися правом вступати до профспілок свобода обєднань), хоча обмеження можуть бути застосовані щодо право на страйк (дивіться Висновок №3 Консультативної ради європейських суддів , параграф 34).
15. У багатьох європейських країнах, незмінність суддів прямо гарантується конституцією країни або звичайними законами. Зміни до Конституції України з цією метою забезпечать додаткові гарантії.
4. СИСТЕМА СУДІВ
16. Стаття 16 законопроекту про судоустрій визнає, що суди в Україні будується на основі трьох принципів, а саме територіальності, спеціалізації та інстанційності. Найнижчий рівень це місцеві суди. Вони у свою чергу поділяються на дільничні та окружні суди. Окружні суди є трьох типів господарські, адміністративні та кримінальні (статті 16-23 законопроекту про судоустрій). Другий рівень судів це апеляційні суди. Вони розглядають апеляції на рішення місцевих судів. Є три типи судів ті, що розглядають цивільні та кримінальні справи, ті, що розглядають господарські справи, та ті, що розглядають адміністративні справи (стаття 24 законопроекту про судоустрій). Третій рівень судів це вищі спеціалізовані суди. Відповідно до статті 29 законопроекту про судоустрій це касаційні суди, але у виняткових випадках вони можуть діяти як апеляція або як суди першої інстанції. Вони поділяються на чотири види: вищий цивільний суд, вищий господарський суд, вищий адміністративний суд та вищий кримінальний суд (стаття 29 законопроекту про судоустрій). Найвищим судом загальної юрисдикції є Верховний Суд. Відповідно до статті 36 законопроекту про судоустрій, його функції включають перегляд справ за винятковими обставинами, надання розяснень з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні судових справ, роботу з міжнародним правом, а також інші більш спеціалізовані питання.
17. Крім того, існує Конституційний Суд. Ці законопроекти не стосуються Конституційного Суду, за винятком того, що члени Конституційного Суду представлені в Раді суддів України (стаття 80 законопроекту про судоустрій), та у звязку з призначенням і звільненням членів Конституційного Суду Зїздом суддів України (стаття 76 законопроекту про судоустрій).
18. Запропонована система судів є досить складною та розгалуженою. Хоча ця система є простішою, ніж пропонувалося попередніми законопроектами (які передбачали додатково окремі касаційні суди), передбачаються чотири рівні судів і кожен рівень сам по собі розділяється на господарські суди, цивільні суди, адміністративні суди та кримінальні суди. Очевидно, чим складніша судова система, тим більший ризик виникнення процесуальних затримок. Проте, для того, щоб зменшити кількість рівнів судів, необхідно змінити статтю 125 Конституції.
19. Процедура створення судів , передбачена в статті Законопроекту про судоустрій, видається доволі складною. Вони створюються та ліквідовуються Президентом України за поданням Міністра юстиції України після врахування думки Голови Верховного Суду, Голови відповідного вищого спеціалізованого суду, Голови Державної судової адміністрації України. З іншого боку, відсутня роль Ради суддів. Хоча ця процедура може розглядатися як така, що сприяє співпраці та забезпечує баланс між судовою та виконавчою гілками влади, видається, що вирішальна роль у створенні та ліквідації судів належить Президенту за рекомендацією Міністра юстиції. Система, що включає так багато органів, може навіть призвести до виникнення напруги між ними. Більш доцільною була б простіша та зрозуміліша система співпраці між Президентом та/або Міністерством юстиції із залученням Вищої ради юстиції.
20. Також є сумнівними повноваження вищих спеціалізованих судів (пункт 1 частини другої статті 34 законопроекту про судоустрій) та Верховного Суду (пункт 2 частини другої статті 36 законопроекту про судоустрій) щодо надання розяснень з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні справ . Це поняття є не зовсім зрозумілим. Вищі суди сприяють уніфікації судової практики шляхом розгляду апеляцій по індивідуальних справах, а не через абстрактні норми.
21. З метою уникнення будь-яких маніпуляцій чи навіть їх ознак, проект Закону про судоустрій також має чітко передбачити, що будь- яка особа має право на законного суддю, відібраного за обєктивними правилами, визначеними та опублікованими заздалегідь шляхом автоматичного розподілу справ.
5. ПРИЗНАЧЕННЯ СУДДІВ
22. Процедури призначення суддів є ключовими для питання судової незалежності у будь-якій системі. У цьому питанні, важливу роль в Україні відіграє Вища кваліфікаційна комісія. Вона створюється не відповідно до Закону про статус суддів, але процедури її діяльності визначаються цим законом, а також Законом про судоустрій. Судді різних рівнів представлені у Вищій кваліфікаційній комісії. Крім того, є окремі кваліфікаційні комісії для судів нижчого рівня. Вища кваліфікаційна комісія відповідає за проведення іспитів для визначення кваліфікації особи, яка претендує на посаду судді (статті 28-31 законопроекту про статус суддів).
23. Склад Вищої кваліфікаційної комісії видається проблематичним. Чому серед членів незалежного органу для кваліфікації суддів мають бути представники міських та обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим? Беручи до уваги те, що процедура обрання суддів парламентом уже є доволі політизованою (див. далі), підготовка кандидатур має цілком знаходитися в руках незалежного органу. Процедури Вищої кваліфікаційної комісії є непрозорими. Немає потреби в окремій Вищій кваліфікаційній комісії і її повноваження необхідно передати Вищій раді юстиції, що більшість якою складають судді. Якщо цього неможливо досягти через необхідні зміни до Конституції, незалежність Вищої кваліфікаційної комісії потребує подальшого зміцнення.
5.1. ПОЧАТКОВЕ ПРИЗНАЧЕННЯ
24. Відповідно до статті 32 законопроекту про статус суддів, процедура призначення на посаду судді (під якою мається на увазі саме перше призначення судді на тимчасовій основі на період пять років) полягає в тому, що Вища кваліфікаційна комісія оголошує конкурс. Кандидати подають заяви для отримання рекомендації на призначення. Вища кваліфікаційна комісія проводить конкурс та приймає рішення, яке надсилає до Вищої ради юстиції. Вища рада юстиції розглядає рекомендацію та робить подання Президентові України, який приймає рішення. Відповідно до частини третьої статті 34 законопроекту про статус суддів, якщо Президент відхиляє подання, він має видати відповідне мотивоване розпорядження. Дискреційні повноваження Президента слід обмежити лише перевіркою того, чи було додержано необхідну процедуру відбору та призначення Вищою кваліфікаційною комісією та Вищою радою юстиції. Таким чином, рішення Президента України буде мати посвідчувальний ефект.
25. У деяких відношеннях процедура першого призначення суддів є недостатньо прозорою . Стаття 27законопроекту про статус суддів зазначає документи, які необхідно подати до Вищої кваліфікаційної комісії. Частина десята згадує "інші документи" які це інші документи? Стаття 29законопроекту про статус суддів стосується кваліфікаційних іспитів. Якщо надходить скарга від кандидата, Вища кваліфікаційна комісія може скасувати результати іспиту та призначити новий чи додатковий іспит для такого кандидата Дастина сьома статті 29законопроекту про статус суддів). Це положення здається досить незвичайним. Частина четверта статті 28 законопроекту про статус суддів дозволяє Вищій кваліфікаційній комісії збирати інформацію про кандидатів та доручати іншим це робити, і дозволяє організаціям та громадянам подавати інформацію про кандидата. Нарешті, до того, як рекомендувати кандидата на призначення, Вища кваліфікаційна комісія може брати до уваги не лише іспит та медичну довідку, але також і співбесіду та "іншу інформацію, що визначає "рівень професійних знань кандидата, його особисті та моральні якості. Що це за інформація? Які процедури регулюють збирання такої інформації? Наскільки сам кандидат знає про цю інформацію? Це положення не відповідає європейським стандартам та заперечує прозорість усієї процедури відбору суддів. Узяті разом, ці положення викликають занепокоєння про те, що у цій процедурі можуть виникати надзвичайні втручання. Подібні запитання виникають стосовно інших стадій карєрного просування суддів наприклад, пункт 13 частини другої статті 38 законопроекту про статус суддів посилається на "інші документи, які засвідчують готовність кандидата до роботи на зазначеній посаді судді", коли йдеться про безстрокове призначення судді, і частина друга статті 37 законопроекту про статус суддів, що дозволяє Вищій кваліфікаційній комісії розглядати інші матеріали до того, як рекомендувати кандидата на безстрокове призначення.
26. Перше призначення на посаду судді здійснюється на пятирічний випробувальний період. Випробувальні терміни, за визначенням, спричинюють труднощі для судової незалежності, але якщо вони застосовуються, то не повинні перевищувати терміну, достатнього для оцінки придатності судді. Пять років здаються надто довгим періодом. Венеціанська комісія вважає, що встановлення випробувальних термінів може підірвати незалежність суддів, оскільки вони можуть відчувати тиск щодо вирішення справ тим чи іншим чином. Це не повинно розумітися, як виключення будь-якої можливостей тимчасового призначення суддів. У країнах з відносно новими судовими системами може існувати практична потреба спершу переконатися, чи може той чи інший суддя ефективно виконувати свої функції, перед тим, як призначити його безстроково. Якщо призначення з випробувальним терміном вважається необхідним, "відмова підтвердити суддю на посаді має ґрунтуватися на обєктивних критеріях та з тими ж процедурними гарантіями, що застосовуються, коли суддю звільняють з посади (CDL-AD(2005)038. 30). Щоб вирішити цю проблему, необхідно внести зміни до статті 125 Конституції.
5.2. ОБРАННЯ БЕЗСТРОКОВО
27. У випадку обрання судді безстроково, застосовуються статті 36-45 законопроекту про статус суддів. Вища кваліфікаційна комісія оголошує конкурс та приймає рішення про рекомендування з відповідною пропозицією Верховній Раді. Потім Комітет Верховної Ради вивчає питання. Комітет може узяти до уваги звернення громадян, громадських організацій, інших установ стосовно діяльності кандидата. Представники різних установ, включаючи Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вищу раду юстиції, Вищу кваліфікаційну комісію, Дисциплінарну комісію, Раду суддів України, а також кандидат запрошуються на засідання Комітету Верховної Ради. Комітет, у свою чергу, надає рекомендацію щодо пропозиції та подає її на розгляд пленарного засідання Верховної Ради. Згідно зі статтею 42законопроекту про статус суддів, кожен депутат Верховної Ради має право безпосередньо задати запитання кандидатові. Якщо було висловлено зауваження, питання повертається на подальший розгляд до Комітету (частина четверта статті 42 законопроекту про статус суддів). Відповідно до статті 43 законопроекту про статус суддів, Верховна Рада обирає кандидатів відкритим голосуванням. Кандидати, які були відхилені двічі, більше не можуть бути кандидатами.
28. Здається, що це дуже політизований метод призначення. Ідея слухань, на яких можуть бути присутні так багато людей і кожен депутат може задавати запитання кандидатам на суддівські посади, особливо політизує процес. Очевидні можливості для депутатів парламенту грати на публіку. Більше того, процедура, що робить публічними зауваження, навіть якщо останні необґрунтовані, здається, створена спеціально, щоб зашкодити навіть тим кандидатам у судді, що успішно пройдуть цю процедуру.
29. Стосовно інших країн, Венеціанська Комісія завжди робила висновок, що "парламент, безсумнівно, набагато більше втягнений у політичні ігри і призначення суддів може перетворитися на політичні торги в парламенті, де кожен депутат парламенту, що представляє той чи інший округ, хотів би мати власного суддю (CDL-AD(2002)026. 22). Призначення суддів звичайних не конституційних) судів не є належним предметом для голосування в парламенті , оскільки є небезпека, що політичні міркування переважатимуть над обєктивними якостями кандидата. Звичайно, щоб уникнути залучення парламенту до процедури призначення суддів, необхідно змінити статтю 128 Конституції.
30. Разом з тим, навіть в існуючих конституційних рамках, необхідно забезпечити справедливу процедуру призначення суддів парламентом. Обєктивні критерії під час прийняття рішення мають стати обовязковими для парламенту, який повинен бути зобовязаний навести причини згоди або відмови в підтвердженні призначення судді (наприклад, див. частину третю статті 44 законопроекту про статус суддів, відповідно до якого "в несення двічі відхиленої Верховною Радою України кандидатури на обрання на посаду судді безстроково не допускається ). Існує небезпека, що кандидат, який у своїй попередній діяльності виніс рішення, яке "розізлило" деяких політичних діячів, ризикує тим, що у повторному призначенні йому може бути відмовлено. Для того, щоб обмежити цю небезпеку, якщо Вища кваліфікаційна комісія наполягає на кандидаті, відхиленому парламентом, друге відхилення повинно вимагати кваліфікованої більшості.
31. Критерій 'кількості скасованих, змінених судових рішень, підстави для скасування та зміни судових рішень згідно з пунктом 8 частини другої статті 38е досить небезпечним. Як наслідок, під час випробувального терміну судді відчуватимуть себе зобовязаними сліпо слідувати принципам та практиці, створеним вищими суддями, і не намагатимуться вирішувати справи відповідно до своїх переконань та сумління як (навпаки) має діяти кожен суддя.
5.3. ПІДВИЩЕННЯ СУДДІВ
32. Статті 46-49 законопроекту про статус суддів визначають процедуру атестації, яка полягає в сертифікації для визначення того, чи підходить суддя для карєрного підвищення з одного рівня на інший. Цю процедуру контролює Вища кваліфікаційна комісія. Відповідно до частини четвертої статті 49 законопроекту про статус суддів, кваліфікаційні тести мають проводитися, щоб перевірити знання професійного судді, визначити рівень кваліфікації судді, його спроможність підвищувати професійний рівень та здійснювати правосуддя, у тому числі в судах вищого рівня. Передбачено співбесіду, що стосується "фактичного здійснення суддею правосуддя і виконання ним посадових обов'язків. Очевидно, що ця процедура може серйозно впливати на суддів, що сподіваються на підвищення на посаду вищого рівня. Тому дуже важливо, щоб критерії для такого оцінювання були дуже чітко визначені і не порушували принципу індивідуальної незалежності суддів. Стосовно рішень, прийнятих однією з кваліфікаційних комісій для судів нижчого рівня, існує можливість оскарження до Вищої кваліфікаційної комісії.
33. Для того, щоб зробити систему карєрного просування обєктивнішою, призначення судців на іншу посаду, особливо на вищу посаду, має здійснюватися на конкурсній основі , можливо шляхом заповнення вакантних посад, що є в даний момент, за допомогою регулярних та анонімних конкурсів.

Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал