Аналіз державної політики у сфері національної безпеки і оборони України виконано групою експертів за підтримки Реанімаційного пакету реформ: Андрій Дацюк



Скачати 458.66 Kb.
Сторінка3/3
Дата конвертації23.12.2016
Розмір458.66 Kb.
1   2   3

Рівень 1. Закон “Про основи національної безпеки України” – фундаментальні положення, відображення базових цінностей та національних інтересів.

Рівень 2. На основі Закону розробляються галузеві доктрини політичної, екологічної, гуманітарної, соціальної (тощо) безпеки. На цьому рівні конкретизується зміст національних інтересів, загрози об’єктам національної безпеки у відповідній сфері, визначаються пріоритетні напрями політики безпеки із забезпечення національних екологічних, політичних, гуманітарних, воєнних інтересів.

Рівень 3. Стратегія національної безпеки. Розробляється і корегується з урахуванням змісту галузевих доктрин національної безпеки. В ній відображаються цілі та заходи реалізації політики національної безпеки в різних сферах життєдіяльності суспільства. Стратегія національної безпеки може корегуватись щорічно відповідно до сучасних умов.

Рівень 4. На основі Стратегії національної безпеки повинні розроблятись відповідні галузеві щорічні державні програми з визначенням державних органів, відповідальних за їх реалізацію (Наприклад, «Державна програма забезпечення воєнної безпеки України на 2017 р.» тощо).

Результат реалізації запропонованих заходів. Таким чином формується цілісна система взаємопов’язаних нормативно-правових актів, що регулюють діяльність державних та недержавних суб’єктів забезпечення національної безпеки.

ІІ. Деякі аспекти формування безпекової політики в Європі

(на прикладі Великої Британії та Німеччини)

В першому наближенні існуючі на Заході моделі управління сектором безпеки та формуваня безпекової політики можна з певною долею умовності розділити на два типи – англо саксонський та континентальний (німецько-французький). Принципова різниця між ними полягає в ступені (де)централізації. Проте, в українських умовах фактичної війни (з одного боку – війни за незалежність, з іншого – громадянської, до того ж ускладненої зовнішньою участю ЗС РФ) оптимальною залишається централізована модель. Разом із тим, окремі моменти та елементи з інших моделей також мають бути запозичені.

У нашому контексті необхідності поєднання військового та інформаційного вимірів АТО, на особливу увагу заслуговує той демократичний аспект системи національної безпеки Великої Британії, який пов'язаний із забезпеченням необхідного рівня секретності – з одного боку, та свободою слова і правом на інформацію – з іншого. У Великій Британії подібний досвід втілюється в систему спеціальних «повідомлень ДА» (DA Notices). Ці повідомлення (які до 1993 р. називалися «D Notices») – офіційні прохання до редакторів ЗМІ не публікувати й не повідомляти певну інформацію з міркувань національної безпеки.

«Повідомлення ДА» є рекомендаційними, тому редактори ЗМІ (теоретично) можуть їх ігнорувати без наслідків для себе, але на практиці вони зазвичай прислухаються до побажань уряду. У серйозних випадках, відповідне міністерство чи відомство може вимагати поліцейського та/або судового розслідування справи, у тому числі спробувати через суд заборонити оприлюднення певних матеріалів.

Система розсилання «повідомлень Д» була створена в 1912 р. – відтоді її запроваджував спільний комітет, що складався з помічника міністра оборони та представників Асоціації ЗМІ. В 1971 р. ця система була скасована та замінена постійним набором рекомендацій, у яких давалися загальні вказівки що можна публікувати, а що не можна, а в яких випадках слід проконсультуватися з Міністерством оборони, а також Радою ЗМІ. В 1993 р. «Повідомлення Д» (D Notice) перейменували на «Повідомлення ДА» (DA Notice). В 2006 р. було розроблено 5 постійно діючих «Повідомлень ДА» по наступних темах:

DA 01 Воєнні операції, плани й ресурси

DA 02 Ядерна й неядерна зброя й військова встаткування

DA 03 Шифри й безпека комунікацій

DA 04 Секретні об'єкти й адреси

DA 05 Спеціальні служби та розвідка Великобританії

Зараз системою «повідомлень ДА» опікується Дорадчий комітет оборони, преси та телерадіомовлення (The Defence, Press & Broadcasting Advisory Committee), а поточну роботу веде постійний Секретар цього комітету. Система фінансується з бюджету Міністерства оборони і складає близько 105 тис. ф.ст. на рік.

(Окремо відзначимо, що аналогічна практика застосовувалася в Австралії в часи «Холодної війни». Австралійські «Повідомлення Д» стосувалися в основному місцезнаходження радянського перебіжчика Володимира Петрова і його дружини, а також діяльності американо-австралійского центру зв'язку в Пайн-Гепі.)

Досвід Федеративної Республіки Німеччини є цікавим в нашому контексті передусім через те, що ця держава, попри вкрай проблемну політико-історичну спадщину, тим не менш, вже достатньо давно закріпилася як повноцінний член «європейського демократичного клубу» . Але ЗС ФРН (Бундесвер) були створені через десять років після закінчення Другої світової війни, коли ФРН могла бути визначена як «ембріональна демократія» . Звернення до досвіду німецької мілітаризації першої половини ХХ ст. та успішного створення ефективного цивільного контролю над сектором безпеки, що співпав з інституціоналізацією демократії в другій половині ХХ ст., певні ключові аспекти німецького досвіду можуть бути успішно застосовані до нашої поточної ситуації.

У фокусі подібних політико-історичних трансформацій, німецький досвід становлення та розвитку «сектору безпеки» сучасного зразку слід аналізувати через призму цілісного феномену, що має «внутрішню» (культурно-політичну) та «зовнішню» (освітньо-політичну) складові. Обидві вони пов'язані з концепцією «Innere Fuhrung». Цю концепцію дуже важко точно перекласти – зазвичай вдаються до варіантів «керівництво та громадянська освіта» або «внутрішній контроль» . Дослідник Ф. Вітман запропонував наступне широке визначення: «Це соціальна, правова, педагогічна, моральна та воєнно-орієнтована концепція, що пронизує всі сфери військового життя. Це концепція для формування воєнно ефективних, демократично контрольованих та соціально інтегрованих збройних сил» .

Подібна концепція є особливістю передусім Бундесверу, але вона не тільки формує німецьку повоєнну практику, але й виводиться з неї. «Innere Fuhrung» в цьому сенсі можна розуміти як «військове керівництво та поведінка в суспільстві, де збройні сили, що перебувають під цивільним контролем, демократично підзвітні суспільству в цілому». Це проявляється в різних інституційних формах. Існують директиви у відношенні «Innere Fuhrung», і в правових настановах, що регулюють збройні сили, знаходяться багато принципів, які прямо або опосередковано належать до «Innere Fuhrung». Парламент Німеччини, наприклад, визначає через свого парламентського комісара зі збройних сил, наскільки правильно виконуються принципи «Innere Fuhrung» у Бундесвері. І там, де принципи «Innere Fuhrung» застосовуються не на належному рівні, військовослужбовці бундесверу мають право звертатися зі скаргою безпосередньо до парламентського комісара по збройних силах – оминаючи військові інстанції командування. Таким чином, Innere Fuhrung відіграє центральну роль у Бундесвері та за своєю специфікою, чисто німецькій за формою, її можна вважати унікальною.

Особою, яка вважається «винахідником» концепції Innere Fuhrung, є Вольф Граф фон Баудіссін, офіцер штабної служби, який служив у генерала Роммеля в Північній Африці, поки в 1941 р. не був узятий у полон під Тобруком. Його першопочаткові формулювання, зроблені під час перебування в військовому полоні, уже показують основні характеристики його подальшої концепції. Вихідною точкою його поглядів було неприйняття нацистського режиму, засноване на морально-етичних переконаннях. Після війни стало зрозумілим, що опозиційна установка повністю виправдалася, коли стало відомо про всі політичні й військові злочини режиму. Шлях режиму до влади був, зокрема, результатом історично сумнівного військового розвитку, а також проблемами відносин як між військовослужбовцями та політичним сектором, так і між військовослужбовцями й суспільством.

У результаті подібного розвитку залишалися в якості морально легітимних лише дві історичні моделі, на яких могли базуватися нові збройні сили – першою були пруські реформи 1808-18 рр. у тому виді, як вони були інтерпретовані генералами-реформаторами Й. Шарнхорстом і А. Гнейзенау, другою – сумнівні реформи, здійснені нацистським режимом.

Наступним моментом у розвитку його ідей був опір А. Гітлеру, що втілився у спробі заколоту 10 липня 1944 р. Багато колег і друзів Баудіссіна брали активну участь у цьому заколоті та були страчені. Історичні розвідки свідчать, що у самого Баудіссіна було достатньо консервативні погляди, тому він, напевно, вважав, що будь-яка політично законна дія вимагає належного (законного історично) базису.

В 1951 р. фон Баудіссін став членом Німецького планового комітету з переозброєння. Попередньою умовою його участі в роботі даного комітету була робота над тими розділами прусських реформ 1808-18 рр., які не були успішно втілені в життя, він особливо цікавився тими розділами, у яких характеризувалася роль солдатів як громадян. У своїй сукупній роботі він підсумував етичні, моральні та політичні принципи прусських реформ до ситуації 1950-х рр. На практиці це означало те, що він розробив прийнятну етично та морально концепцію збройних сил, яка була одночасно політично сумісна з демократією та здатна відповідати на стратегічні виклики «Холодної війни», включаючи ядерні загрози.

Концепція фон Баудіссіна, покладена в основу «Innere Fuhrung», заснована на трьох передумовах.

По-перше, військовослужбовці, військова політика та стратегія мають розглядатися в сучасному, далекоглядному розумінні того, з якими війнами держава може зіштовхнутися в майбутньому. В 1950-ті рр. фон Баудіссін був одним з небагатьох військових лідерів, які розуміли епохальне значення ядерної зброї. Він оголосив «Innere Fuhrung» політичною та стратегічною зброєю. З цієї «точки відліку» він постійно виводив ідеї попередження війни воєнним стримуванням. Відповідно до його поглядів, військові не розглядаються знаряддям ведення війни, а головним чином знаряддям підтримки миру.

По-друге, він вивів ідею про те, що, через ядерну загрозу, військові повинні діяти на полі бою вкрай незалежно, а тому мають бути внутрішньо мотивованими. У результаті традиційні відносини між солдатом і його командиром, які зводяться до підпорядкування наказам, втратили свою актуальність та мали бути замінені керівництвом на основі співробітництва.

Виходячи з тогочасних геостратегічних реалій, Баудіссін вивів потребу для Німеччини орієнтуватися на Західну Європу та Сполучені Штати як на союзників. З іншого боку, він бачив потребу співробітничати на політичному рівні із супротивниками Німеччини. Пізніше, він висунув концепцію контролю над озброєннями на основі співробітництва.

Згідно Баудіссіну, етична основа, відповідно до якої німецький солдат виконує свою службу, є християнською (протестантською) і філософською за своїм характером. В остаточному підсумку, це той момент, де концепція «Innere Fuhrung» була пов'язана із правами людини та цивільним правом, закріпивши зв'язок між цим поняттям і статтями Основного закону Німеччини. Звідси було виведено розуміння того, що кінцевою місією солдату є збереження миру. Таким чином, в рамках «Innere Fuhrung» попередження війни вважається обов'язковим, а політичне співробітництво необхідним у справі забезпечення миру. У повсякденному військовому житті це стає істотним моментом у слідуванні демократичним моделям поведінки – принципам, покладеним в основу «Innere Fuhrung».

Третя передумова концепції «Innere Fuhrung» полягає в припущенні, що демократичне суспільство є чимось більшим, аніж об'єднання громадян з демократичним урядом (принаймні, так було в Німеччині в 1950-х рр.) . «Innere Fuhrung» просувала демократичну, легко застосовну на практиці лінію поведінки, і він прагнув, щоб військові теж її прийняли. Баудіссінвідстоював цей підхід у той час, коли німецьке суспільство усе ще мало досить стриману позицію відносно демократії як такою.

З політичної точки зору, «Innere Fuhrung» сприяла розвитку цивільного контролю над збройними силами, захисту гуманітарно-політичних прав у самому військовому середовищі, а також розумінню того, що професія воєнного є політичною професією. Це професія, яка втрачає усілякий сенс, якщо в неї немає політичної основи, – це вбачається фундаментальною відмінністю між солдатом та найманцем.

Якщо розглядати проблеми національної безпеки (принаймні, у вимірі «жорсткої безпеки») у фокусі «Innere Fuhrung», то в принципі, неважливо, на якому рівні виникає проблема – завжди зрозуміло, яким чином окрема проблема поєднана із загальним контекстом «жорсткої» (воєнної) безпеки. Усвідомлення відносин, описуваних у рамках «Innere Fuhrung», означає розгляд проблем не ізольовано, а в якості взаємозалежних питань. Т.ч. принаймні для німецького «сектору безпеки» «Innere Fuhrung» є парадигмою передусім політико-культурного характеру. При цьому концепція «Innere Fuhrung» не є «цивілізаційно обмеженою» – її досвід достатньо вдало екстраполюється на інші соціокультурні спільноти, що стоять перед викликами принципової демократизації сектору безпеки (зокрема африканські ).

Примат гуманітарно-політичних прав і свобод є «наріжним каменем» демократичного суспільства. З політологічної точки зору вони матеріалізуються в плюралізмі змагання соціополітичних ідей і соціоекономічних концепцій. З організаційної точки зору, вони стають очевидними у верховенстві закону. А з погляду сектору безпеки та по відношенню до конкретного німецького солдата це означає «Innere Fuhrung». Так, у 2003 р. противники призову подали до Конституційного суду ФРН позов про порушення принципу рівноправності громадян перед законом, аргументуючи його тим, що дві третини призовників віддають перевагу альтернативній службі. Крім того, багато молодих людей взагалі не проходять ні військової, ні альтернативної служби з тієї причини, що бундесвер не потребує такої кількості призовників (при тому, що з 2002 р. тривалість строкової служби скорочено до 9 місяців). Однак Суд ухвалив: загальна військова повинність не суперечить Основному Закону країни. Опосередкованим наслідком, проте, стало скорочення кількості призовників з 70 до 40 тисяч осіб.

Концепція «Innere Fuhrung» заснована на понятті, що солдат – це громадянин у військовій формі. Це означає, що солдат користується тими самими цивільними правами, що й будь-який інший громадянин, і навіть має право проявляти політичну активність. Через той факт, що півстоліття тому солдати були демократами, скоріше, з певної професійної необхідності, а не з переконань або схильності, демократична орієнтація могла бути досягнута тільки, якщо існувало свого роду освіта у цій області. Концепція освіти включала традиційну освіту (Bildung), а також громадянську освіту, до отримання якої наполегливо закликали. Ці дві освітні складові мали на меті вироблення поведінки, сумісної з демократією: «…політична освіта має розглядатися як центральна частина нашої концепції лідерства та громадянської освіти, що унеможливлює розділення освіти від більш повного розуміння лідерства» . Громадянська освіта може бути успішною, якщо немає суттєвих розбіжностей між настановами, зробленими під час навчання, та поведінкою військового керівництва. Більш того, солдат має мати можливість випробувати конституційні цінності, які він має захищати, через приклад, що надається йому керівництвом впродовж щоденної рутини. Громадянська свідомість не має бути лише навчена, вона має бути прожита і продемонстрована щодня: «Виключно велика розбіжність між словом та ділом не тільки матиме наслідком нейтральний не-успіх, але… постійно знищуватиме найважливішу засаду військової служби, довіру» . Так, німецький вояк, приміром, зобов’язаний виконувати всі накази, за винятком тих, що порушують закон, ображають кого-небудь або не мають відношення до військової служби. Неможна застосовувати фізичне чи моральне насильство щодо вояка – забороняється навіть торкатися нього (виняток – передавання сигналів у темряві чи за поганої видимості або під час стрільб).

Маючи подібну освіту, молоді вояки могли збагнути, що свобода, яку вони мають захищати від загрози тоталітаризму, є частиною їх повсякденного військового буття, а також їх подальшого цивільного життя.

Однак на практиці ця мета могла бути досягнута тільки в тому випадку, якщо застосовувався тип керівництва на основі співробітництва, який ураховував індивідуальні можливості й інтереси всіх осіб, яких це стосувалося. Отже, на зміну традиційній військовій моделі «залізної дисципліни» (характерної для армії «прусського зразку») мав прийти тип дисципліни, заснований на ліберально-демократичних вимогах сучасності. Відповідно до «Innere Fuhrung», збройні сили могли бути ефективними тільки в тому випадку, якщо вони відповідали всім цим вимогам. Так, до 2001 р. в Бундесвері жінки могли обіймати лише медичні посади і служити у військових оркестрах. Проте завдяки ініціативі депутатів Бундестагу, що прийняли відповідну поправку до конституції, жінки отримали можливість обіймати і «бойові» посади. Вважається, що такий дозвіл не тільки зрівняв їх у правах з чоловіками, а й сприяв наближенню Бундесверу до сучасних стандартів. Відповідно, нині у збройних силах ФРН служить близько 10 тис. жінок, причому всі вони – добровольці.

Виходячи із шведської моделі діяльності держслужбовців, що розглядають претензії громадян до урядових чиновників, парламент ФРН в 1956 р. увів інститут уповноваженого бундестагу з питань бундесверу. Згідно ст. 45б Конституції ФРН, він повинен захищати права військовослужбовців і бути допоміжним органом при здійсненні парламентського контролю над збройними силами (ця стаття – єдина в Основному Законі, у якій використано термін «парламентський контроль»). Закон про уповноваженого бундестагу з питань бундесверу 1957 р. конкретизує його конституційний статус. Так, уповноважений, якщо йому стали відомі обставини порушень конституційних прав військовослужбовців або принципів внутрішнього керівництва збройними силами, повинен у рамках парламентського контролю з доручення бундестагу (або комітету з обороні) або за власною ініціативою почати вживати відповідні заходи. Уповноважений може зажадати від всіх службових інстанцій бундесверу подання інформації й документів, заслуховувати свідків й експертів і при підозрі в здійсненні провин або злочинів направляти матеріали компетентним органам для накладення на винних штрафних санкцій або залучення до дисциплінарної відповідальності, право здійснення нагляду за військовими частинами в будь-який час без попередження. При цьому всі судові й адміністративні органи федерального рівня, земель і громад повинні на вимогу уповноваженого надавати йому необхідну підтримку.

Велике практичне значення мають щорічні доповіді вповноваженого Бундестагу у справах Бундесверу, які викликають значний суспільний резонанс (у деяких випадках вони зіштовхуються із запереченнями з боку міністерства оборони). Крім того, у разі потреби відповідний комітет парламенту має невід’ємне право проголошувати себе комітетом з розслідування порушень у військовій сфері.

Інститут Уповноваженого Бундестагу з питань бундесверу загальновизнаний як найважливіший елемент системи демократичного контролю й внутрішнього управління. Доступність уповноваженого й навіть можливість того, що кожен військовослужбовець може звернутися до нього, оминаючи всі службові інстанції, визначили порівняно невелике число грубих порушень основних прав у збройних силах ФРН, а відхилення в поводженні начальників від норм законів у розглянутій області швидко припиняються. У середньому на ім'я уповноваженого щорічно надходить 8-10 тис. заяв і скарг. Ретельний їхній розгляд допомагає всім інстанціям, що несуть відповідальність за положення справ, мати ясну картину про настрої в армії й служить свого роду «системою раннього попередження» негативних явищ у силових структурах.

В цілому, досвід таких країн як Велика Британія та ФРН свідчить, що сучасний «сектор безпеки» мають орієнтуватися на відповідність викликам майбутніх загроз безпеці замість того, щоб сліпо дотримуватися традицій. Він має бути «вбудованим» в демократичне суспільство, яке слугує своєрідним «зовнішнім гарантом» того, що гуманітарно-політичні права забезпечуються всередині «сектору безпеки» в максимально можливому обсязі на усіх рівнях та в усіх вимірах.

Висновки

Зміна політичного курсу України та її зближення з ЄС викликали з боку РФ агресію, до якої сектор безпеки і оборони не був готовий, загрози національним інтересам України різко загострились в усіх сферах та набули комплексного масштабного характеру.

Дії суб’єктів забезпечення національної безпеки України на початку загострення воєнно-політичної ситуації були не ефективними. Оперативність прийняття управлінських рішень у сфері національної безпеки була низькою, що не забезпечувало своєчасного реагування на нові загрози. Відсутність постійно діючого механізму моделювання і прогнозування як основи для прийняття рішень не дозволяло діяти на упередження.

Законодавство у сфері національної безпеки і оборони не відповідає загрозам національній безпеці України, та потребує переопрацювання або уточнення.



Політичне управління сектором безпеки і оборони, а також його реформування проводилось безсистемно, без створення цілісної системи взаємопов’язаних нормативно-правових актів, програм розвитку, планів та відповідного фінансового і матеріально-технічного забезпечення.

Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3


База даних захищена авторським правом ©divovo.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал